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Economistas propõem 35 medidas para que peritos e cidadãos consigam entender o Orçamento do Estado

Horacio Villalobos - Corbis/Getty

Economistas do Institute of Public Policy/ISEG propõem 35 medidas para acabar com a opacidade do Ministério das Finanças e aumentar a transparência, o rigor e a responsabilidade política pelo Orçamento do Estado, documento estratégico para a vida dos portugueses

O relatório Budget Watch 2019, divulgado nesta sexta-feira por economistas do Institute of Public Policy/ (IPP) e do Instituto Superior de Economia e Gestão (ISEG) não poupa nas críticas à falta de transparência do último Orçamento do Estado (OE) do ministro das Finanças, Mário Centeno, que tem vindo a remover informação e quadros das sucessivas propostas orçamentais.

Além do “otimismo” quanto à previsão do crescimento em 2019, o relatório deste “think tank” independente alerta que a estratégia orçamental “quebra as regras do Pacto de Estabilidade quanto à consolidação estrutural”, a estimativa global para as receitas fiscais “pode estar sobrestimada”, as medidas de contenção dos consumos intermédios são “irrealistas”, a estimativa da evolução das despesas com pessoal “levanta dúvidas”, a informação sobre os planos de controlo das dívidas hospitalares é “incerta” e as dotações para o Serviço Nacional de Saúde “aparentam ser insuficientes”.

Estas são as críticas ao que está no OE para 2019, mas o problema é o que não está lá. Segundo o relatório Budget Watch 2019, os economistas não têm acesso ao modelo que suporta as projeções macroeconómicas do governo, nem sequer sabem qual é valor do PIB nominal usado pelo Ministério das Finanças para calcular as receitas e as despesas em percentagem do PIB.

A opacidade do Orçamento para 2019 não fica por aqui e começa logo nas primeiras páginas da proposta apresentada pelo Ministério das Finanças. Os economistas criticam a “ausência de um sumário executivo, central para a acessibilidade do relatório do OE aos cidadãos”; as “lacunas crónicas de prestação de informação e transparência” das opções governamentais quanto à despesa; a “mais dispersa e reduzida” informação sobre os fluxos financeiros entre o Estado e o sector público empresarial; a “incipiente e praticamente inexistente” informação sobre investimento público e a “falta de esclarecimentos” quanto às PPP e ao risco de execução das garantias prestadas pelo Estado.

Os economistas do Institute of Public Policy/ISEG chamam mesmo a atenção para o facto de o número de funcionários da Direção-Geral do Orçamento ter caído 37% na última década, de 275 efetivos em 2008 para 173 em 2017.

Convém notar que a falta de transparência não é apanágio deste OE ou sequer do atual Ministério das Finanças em particular já que nas dez edições que já leva a iniciativa Budget Watch em Portugal, todos os Orçamentos do Estado chumbaram.

“A opacidade de algumas dimensões do Orçamento do Estado é um problema apartidário e transversal. Se nem os peritos consideram haver informação suficiente para aferir a eficiência da gestão dos recursos públicos, como é que se pode supervisionar as contas públicas e enriquecer o debate e escrutínio público?”, pergunta Joana Andrade Vicente, a coordenadora executiva do Institute of Public Policy/ISEG que, no âmbito da iniciativa Budget Watch, classificou hoje o Orçamento do Estado para 2019 como “insuficiente” na ótica da transparência, rigor, responsabilidade política e sustentabilidade das finanças públicas.

O que fazer?

É neste contexto que o relatório Budget Watch 2019 deixa 35 medidas para aumentar o rigor, a transparência e a responsabilidade orçamental em Portugal:

1) Deve ser incluído um sumário executivo objetivo e imparcial no relatório do OE;

2) O Ministério das Finanças deve identificar o modelo macroeconómico utilizado para as previsões, bem como a metodologia e hipóteses assumidas;

3) A análise de sensibilidade aos riscos associados ao cenário macroeconómico é insuficiente e deve ser melhorada, por exemplo com a inclusão do impacto da variação do PIB real e da taxa de desemprego;

4) Deve ser discriminada a totalidade das medidas discricionárias de despesa – montante global e detalhe das principais –, a evolução das despesas não discricionárias, e o impacto de ambas na evolução do saldo orçamental;

5) A justificação e desagregação do montante de aquisição líquida de ativos financeiros para o ano orçamental deve estar explicitada;

6) O relatório do OE deve apresentar um quadro síntese com a despesa efetiva de cada programa orçamental no ano orçamental e anterior, e a variação percentual (com análise), permitindo uma leitura imediata das prioridades de despesa;

7) Deve ser apresentada uma explicação para as estimativas da despesa fiscal (incluindo metodologia utilizada) e suas eventuais variações face ao exercício anterior, por forma a explicitar a constante inconsistência para os mesmos anos;

8) A explicação referente à consolidação estrutural prevista e pretendida deve ser substancialmente melhorada, enumerando quais as medidas que poderão ser classificadas como pontuais e os respetivos montantes;

9) O relatório do OE deve apresentar informação mais detalhada sobre os ajustamentos entre os saldos na ótica de contabilidade pública e nacional, bem como as possíveis diferenças significativas face às previsões dos mesmos;

10) Devem ser apresentados dados que permitam comparar facilmente o crescimento da receita fiscal e o crescimento nominal do PIB, explicando as discrepâncias;

11) O Ministério das Finanças deve identificar as hipóteses subjacentes assumidas aquando da inscrição dos valores projetados para a receita fiscal;

12) O relatório do OE deve apresentar uma explicação para o eventual efeito das cativações associadas ao consumo público;

13) Deve ser fornecida uma explicação narrativa para o conjunto de reduções de despesa com consumos intermédios, associados a “ganhos de eficiência”, bem como para a forma como se estimou esse montante de redução de despesa;

14) A variação das dotações para o Serviço Nacional de Saúde deve ser enquadrada e acompanhar a evolução da dívida a fornecedores dos Hospitais EPE;

15) Deve ser fornecida informação atualizada sobre a dívida dos Hospitais (EPE e do Secor Público Administrativo), e estratégia para a sua redução;

16) Deve haver identificação clara dos novos montantes/taxas que irão vigorar na Segurança Social;

17) Os efeitos de alterações nas prestações (sobretudo pensões) devem ser melhor analisados no relatório do OE, com uma estimativa de impacto plurianual;

18) O valor do PIB nominal utilizado deve ser explicitamente apresentado no relatório do OE, evitando dúvidas sobre a sua possível manipulação em arredondamentos;

19) O relatório do OE deve apresentar um quadro síntese com os valores consolidados da despesa setorial do ano orçamental, do ano anterior e a variação percentual, permitindo uma leitura imediata das prioridades setoriais do Governo;

20) Devem incluir-se, explicando, medidas de melhoria do processo de programação orçamental plurianual, para o tornar efetivo à luz das melhores práticas internacionais e da Lei de Enquadramento Orçamental;

21) O relatório do OE deve apresentar o impacto das principais medidas de receita e despesa na redução das desigualdades, estimando os seus efeitos para as famílias por camada da distribuição do rendimento;

22) Deve ser reposta a secção sobre o Sector Público Empresarial, por forma a condensar e a repor a informação respeitante ao mesmo;

23) Deve ser reposto o quadro das indemnizações compensatórias, por forma a permitir uma maior comparabilidade, e desenvolver explicações mais detalhadas, alavancando o acompanhamento por parte da Unidade Técnica de Acompanhamento e Monitorização do Sector Público Empresarial (UTAM);

24) O Governo deve explicitar, com maior detalhe, os dividendos e lucros previstos provenientes do Sector Público Empresarial e Sector Empresarial Local, e incorporar explicações relativamente às estimativas;

25) Os dados sobre transferências para o Sector Público Empresarial devem ser acompanhados de uma narrativa que permita entender de que forma estas despesas se integram na estratégia e opções políticas do Estado para a sua área de atuação, quantificando ainda os empréstimos a conceder;

26) Devem ser quantificados e adequadamente explicados os aumentos de capital e encargos futuros associados a entidades do Sector Público Empresarial;

27) O relatório do OE deve incorporar informações sobre o impacto orçamental futuro dos projetos de investimento público;

28) O Governo deve explicar as razões subjacentes às variações nas projeções de encargos com as parcerias público-privadas (renegociações, reavaliações, entre outros), para o mesmo horizonte temporal, face às apresentadas no OE transato;

29) O relatório do OE deve ser claro e mais detalhado quanto ao risco de execução das garantias prestadas pelo Estado (e correspondente problema de endividamento das empresas públicas), e quanto a eventuais garantias concedidas pelos restantes subsetores das Administrações Públicas;

30) Deve ser revisto o quadro constitucional que atribui aos Governos regionais a totalidade (e não partilha) da coleta de impostos cobrados nas regiões autónomas;

31) O relatório do OE deve voltar a apresentar uma análise desagregada pelos quatro subsetores das Administrações Públicas: Serviços Integrados do Estado, Fundos e Serviços Autónomos (com discriminação das Entidades Públicas Reclassificadas), Administração Regional e Local, e Segurança Social;

32) O Governo deve explicitar o impacto dos programas especiais de ajuda financeira na despesa efetiva da Administração Regional e Local;

33) O relatório do OE deve ter uma secção dedicada ao processo e à transparência orçamentais, onde se enumerem as principais medidas tomadas no ano do exercício com vista à melhoria dessas dimensões, sendo particularmente importante abordar o progresso da implementação da nova Lei de Enquadramento Orçamental);

34) A Direção Geral do Orçamento deve clarificar adequadamente a sua necessidade de recursos humanos por forma a poder levar a cabo eficazmente a sua missão, atribuições e competências tendo em conta o seu volume de trabalho, não apresentando simplesmente o mapa de pessoal;

35) O calendário político deve ser alterado de maneira a aumentar o tempo de debate do OE na Assembleia da República, evitar situações de entrega, discussão e aprovação do OE já depois do início do ano orçamental, e permitir o cumprimento das obrigações no âmbito do Semestre Europeu.