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Offshores e listas negras: 15 perguntas e respostas para perceber o que está em causa

José Caria

Parlamento debateu esta segunda-feira a exclusão do Uruguai, da Ilha de Man e de Jersey da lista negra de paraísos fiscais. Governo acusa PSD e CDS de criarem uma “floresta de fantasias e falsidades” e citou a lei geral tributária e pareceres antigos da Autoridade Tributária para esclarecer que não cometeu qualquer ilegalidade. Mas subsistem dúvidas sobre as diferentes interpretações entre o Ministério das Finanças e a AT sobre a necessidade, ou não, de um parecer formal sobre esta decisão. O Expresso assistiu ao debate, recolheu alguma da informação já disponível sobre esta polémica e sintetiza aquilo que já se sabe e o que falta esclarecer sobre o assunto

Quantos territórios estão na lista negra de offshores em Portugal?

Depois da atualização feita pelo Governo na portaria publicada a 30 de dezembro, a lista negra de offshores - ou, formalmente, a “lista dos países, territórios e regiões com regimes de tributação privilegiada, claramente mais favoráveis" - passou a integrar 87 países e jurisdições, além de um número indeterminado de ilhas no pacífico. E contempla desde países mais conhecidos, como Bolívia, Costa Rica, Jamaica, Koweit, Panamá ou Trinidad e Tobago, a territórios mais recônditos, como a Ilha de Kiribati, a República de Vanuatu, Tonga ou as Ilhas Svalbard. Pode conferir AQUI a lista atualizada.
O Uruguai e as ilhas de Man e Jersey foram retiradas da lista negra em janeiro deste ano, depois da publicação da portaria já mencionada.

A lista negra portuguesa é maior, ou menor, do que as de outros países da União Europeia?

É maior. Aliás, nalguns casos é muito maior. Os países que mais se aproximam são a Grécia e a Lituânia, ambos com listas negras que integram 57 países e jurisdições. Seguem-se a Croácia, com uma lista de 50 países e jurisdições, a Bulgária, com uma lista de 49, e a Letónia, com 45. Há ainda 16 Estados membros que não têm lista negra: Áustria, Alemanha, Chipre, Dinamarca, Eslováquia, Estónia, Hungria, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Malta, Países Baixos, Reino Unido, República Checa, Roménia e Suécia.

O que é preciso para um território sair da lista negra de offshores?

Precisa de cumprir um conjunto de regras que leve o Governo a considerar que estão reunidas condições para que sejam considerados países cooperantes ao nível da troca de informações no domínio da fiscalidade, tanto ao nível europeu como no âmbito da OCDE. Essa cooperação deve ser aferida através da adesão, por exemplo, a instrumentos legais vinculativos para a troca de informações fiscais ou a convenções para evitar a dupla tributação e prevenir a evasão fiscal. O PSD e o CDS sublinham, no entanto, outro fator que consideram não despiciendo para que a saída da lista negra ocorra: o cumprimento da lei geral tributária, nomeadamente o artigo 63-D, criado pelo anterior Governo.

Quais os critérios aprovados pelo Governo de Passos Coelho para que os territórios possam sair da lista negra?

No Orçamento do Estado para 2014, o Governo PSD-CDS discriminou quatro critérios concretos na lei geral tributária para que os países ou jurisdições pudessem sair da lista negra de offshores. E fê-lo, segundo estes dois partidos, para que a decisão de inclusão ou exclusão da lista negra não fosse política, mas sim jurídica e assente em pressupostos verificáveis. Os quatros critérios adicionados à lei, no já famoso artigo 63-D, são:

  1. Inexistência de um imposto de natureza idêntica ou similar ao IRC ou, existindo, a taxa aplicável seja inferior a 60 % da taxa de imposto prevista no n.º 1 do artigo 87.º do Código do IRC;
  2. As regras de determinação da matéria coletável sobre a qual incide o imposto sobre o rendimento divirjam significativamente dos padrões internacionalmente aceites ou praticados, nomeadamente pelos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE);
  3. Existência de regimes especiais ou de benefícios fiscais, designadamente isenções, deduções ou créditos fiscais, mais favoráveis do que os estabelecidos na legislação nacional, dos quais resulte uma redução substancial da tributação;
  4. A legislação ou a prática administrativa não permita o acesso e a troca efetiva de informações relevantes para efeitos fiscais, nomeadamente informações de natureza fiscal, contabilística, societária, bancária ou outras que identifiquem os respetivos sócios ou outras pessoas relevantes, os titulares de rendimentos, bens ou direitos e a realização de operações económicas.

As jurisdições do Uruguai, Jersey e Man cumpriram esses critérios?

No caso concreto de Jersey, Ilha de Man e Uruguai, o Governo sublinha, na portaria em que formalizou a sua exclusão da lista negra, que estes territórios "são todos membros do Fórum Global sobre Transparência e Troca de Informações para efeitos Fiscais" e que "de acordo com a avaliação realizada por esse organismo da OCDE, Jersey e o Uruguai foram considerados "largely compliant" e a Ilha de Man "compliant".

Mas os critérios do artigo 63-D não têm de ser todos cumpridos?

Depende da perspetiva. E dos documentos invocados. O Governo entende que os critérios são meramente "indicativos" e justifica essa posição com o entendimento transmitidos por escrito pela AT ao anterior Governo, segundo a qual a inclusão ou exclusão da lista negra "resulta de uma ponderação global" dos critérios. E que essa ponderação global dos critérios também deve ser feita "tendo em consideração os desenvolvimentos recentes e os resultados do Fórum Global" da OCDE. O PSD, no entanto, cita um outro parecer da AT que, como defendeu o deputado Leitão Amaro no debate desta segunda-feira, "diz que Portugal já avisou a Comissão Europeia que os critérios da lei portuguesa devem ser cumpridos". "Os critérios não são flexíveis", concluiu Leitão Amaro. O CDS também insiste nesta ideia, por entender que se a lei foi criada e se estes critérios foram especificados, então é porque eles devem ser cumpridos. "Se o Governo acha que os critérios não fazem sentido, então que se altere a lei", reiterou a deputada Cecília Meireles no fim do debate. "Portugal não é o vosso quintal. Não dão esclarecimentos e quando dão são contraditórios", acusou o deputado do PSD Duarte Pacheco. E este foi o único ponto em que o BE concordou com a direita. "As leis não são biombos de sala. Se existem são para cumprir", disse Mariana Mortágua.

É preciso haver um pedido para sair da lista?

Esse é outro dos pontos em que existem divergências na interpretação da lei geral tributária. O que a lei estipula no ponto 3 do artigo 63-D é que os países, territórios ou regiões que constem da lista negra "podem solicitar ao membro do Governo responsável pela área das finanças um pedido de revisão do respetivo enquadramento na lista", com base "nomeadamente, no não preenchimento dos critérios previstos no n.º 2", ou seja, os tais discriminados pelo anterior Governo. E o que está na base da divergência entre as interpretações é o uso do verbo "poder". Ao Expresso, de resto, o gabinete do Ministro das Finanças esclarece que "é falso que as jurisdições tenham que fazer o pedido para sair da lista", dado que "a lei dispõe apenas que essas jurisdições “podem” fazer o pedido". Ou seja, esse pedido não é, no entender do Governo,obrigatório, como reclamam PSD e CDS. De qualquer forma, o Governo adiante que no caso concreto do Uruguai, Jersey e Man, "todos os países e territórios em causa fizerem esse pedido, alguns deles mais do que uma vez pelos canais diplomáticos".

É preciso haver parecer da AT para que os países saiam da lista?

De novo: a mesma lei, duas interpretações. O PSD e o CDS defendem que é necessário um parecer formal da Autoridade Tributária para confirmar se as jurisdições que peçam para sair da lista cumprem todos os critérios previstos na lei para o efeito. Mas o Governo entende que esse parecer formal não é obrigatório porque não está especificado em parte alguma da lei. Por isso, no caso da portaria que definiu a saída de Jersey, Man e Uruguai da lista negra, o gabinete do Ministro das Finanças esclarece que "não foi pedido qualquer parecer face ao texto final da portaria porque (1) a lei não o exige (2) a lei comete ao governo e não à administração a decisão, e o governo assume a responsabilidade da mesma, como lhe compete".

Então por que razão Centeno disse que o tinha?

Primeiro, vamos ao que disse Mário Centeno sobre o assunto durante a sua audição no Parlamento. "A informação que tenho é a de que esses países, essas jurisdições estavam em condições de sair. Isto não foi uma decisão sem análise feita pelos serviços, eles são sempre ouvidos. Aquilo que eu lhe posso garantir é que o centro de estudos fiscais, a autoridade tributária, a análise que foi feita desses jurisdições levou à conclusão de que elas estariam em condições, estavam em condições, de cumprir essa saída da lista". Ou seja, Mário Centeno não disse, de forma clara, que havia um parecer da AT a fundamentar a saída daquelas três jurisdições da lista negra. O que Centeno disse foi que a AT foi consultada e que essa consulta esteve na origem da conclusão de que estas jurisdições podiam sair da lista negra.

Mas Rocha Andrade contradisse Centeno quando disse que não havia parecer da AT?

Não. Primeiro, porque Centeno não disse de forma clara que esse parecer existia. Depois, porque na sua audição no Parlamento Europeu, o secretário do Estado dos Assuntos Fiscais disse também que a revisão da lista tinha sido efetuada em articulação com a AT. Foi quando confrontado com a questão sobre se um parecer prévio formal seria legalmente exigido que Rocha Andrade defendeu que, no seu entender, não foi nem tinha que ser solicitado um parecer formal por escrito para a versão final da portaria. Mas se a lei geral tributária, de facto, não estabelece que esse parecer deve ocorrer, os pareceres da AT dão a entender, como defende a direita, que esse parecer tem de existir.

Que trocas de informações existiram então com a AT?

Segundo os dados que são públicos, as trocas de informações que existiram entre o Ministério das Finanças e a AT ocorreram em reuniões e não mediante trocas de informações ou pedidos de parecer por escrito. Os documentos que foram enviados pelas Finanças para o Parlamento são apenas referentes a pedidos de informação ou pedidos de parecer requeridos pelo anterior Governo à AT. Documentos esses que são, de resto, abundantemente citados pelo Governo para sustentar agora a sua decisão. PSD e CDS notam, no entanto, que dos documentos enviados para o Parlamento resulta que "não foi feita nenhuma análise da AT sobre a Ilha de Man" e que a única conclusão que existe da AT sobre o Uruguai, produzida ainda no anterior Governo, foi no sentido de que esta jurisdição "não estava em condições" de sair da lista negra, como defendeu a deputada Cecília Meireles, "É inaceitável que o Governo justifique a sua decisão com informação dos serviços e depois classifique essa informação", lamentou a deputada, pedindo ao Governo que liberte esta informação.

Que medidas vão tomar os partidos nas próximas semanas?

O CDS anunciou esta segunda-feira que vai avançar com um projeto lei para voltar a incluir o Uruguai, Jersey e Man na lista negra de paraísos fiscais. O Bloco de Esquerda já requereu a audição da Autoridade Tributária para que esclareça as divergências de interpretação que tem com o Ministério das Finanças. "O problema reside na indefinição destes dois preceitos: a AT não é legalmente obrigada a emitir parecer; mas os pareceres que emitiu representam o entendimento de que os critérios eram obrigatórios e não indicativos. Esta interpretação é contraria à do Governo", disse esta segunda-feira Mariana Mortágua.

O que ganha o país por tirar territórios da lista de offshores?

O Governo entende que é mais importante ter a garantia de cooperação das jurisdições que estão na lista negra do que mantê-las nessa lista."A lista portuguesa pode ser iludida por uma mera operação de triangulação fazendo passar a transferência por um terceiro Estado, enquanto a troca de informações permite obter os dados que são necessários à tributação", defendeu esta segunda-feira Rocha Andrade no Parlamento, argumentando ainda que "nenhuma jurisdição está disponível para efetiva troca de informações com um país que o mantém na lista negra". Ou seja, prosseguiu o Secretário de Estado, "o Governo optou por dar mais relevância à troca de informações" por entender que "é a melhor forma de descobrir e tributar rendimentos que são ocultados através de regimes de tributação privilegiada".

Então porque não retirar as restantes jurisdições da lista negra?

Tendo em conta a perspetiva expressa pelo Governo na resposta anterior - e tendo em conta também como explicado na primeira resposta, que existem 16 países europeus sem lista negra - PSD e CDS lançara, de imediato a pergunta: então porque é que o Governo não retira mais jurisdições da lista negra. Até porque, defende o CDS, existem outros territórios que cumprem precisamente os mesmos critérios que foram invocados como justificação para que Uruguai, Jersey e Man fossem excluídos. "Então porque não retira todas? Assim ficava com informação completa. Há outras jurisdições que cumprem os critérios da OCDE, como estas cumprem", defendeu o deputado social-democrata Duarte Pacheco, fechando o raciocínio com uma pergunta que ficou sem resposta. "O que é que o levou a tirar estas? Temos muitas duvidas sobre a real motivação do Governo". "Este Governo não pede parecer, decide politicamente e decide retirar. Por razões políticas que não foram dadas".

O anterior Governo também retirou alguma jurisdição da lista negra?

Sim. Logo em novembro de 2011, quatro meses depois de tomar posse, o Governo PSD-CDS atualizou a lista de jurisdições com regimes de tributação privilegiada claramente mais favoráveis para excluir o Chipre e o Luxemburgo. No caso do Luxemburgo, a decisão surgiu na sequência da abolição do regime que até então isentava as holdings de imposto sobre o rendimento, em cumprimento de uma diretiva europeia. O Chipre foi retirado por ter sido entendido que o estatuto de Estado membro da UE sujeitava este país ao regime europeu de troca de informações fiscais. Depois disso, o anterior Governo pediu vários pareceres à AT na sequência de pedidos feitos por outras jurisdições para saírem da lista negra. Mas acabou por não aprovar a saída de nenhum, por não ter recebido parecer positivo da AT. Esse foi um trunfo político usado pela direita no debate de segunda-feira, mas parcialmente esvaziado já no fim pelo Secretário do Estado dos Assuntos Parlamentares, Pedro Nuno Santos, quando fez referência a um memorando de entendimento do anterior Governo com Andorra para retirar este principado da lista negra portuguesa. A deputada do Bloco Mariana Mortágua fez também referência um acordo entre o anterior Governo e a ilha de Jersey, assinado em 2014 para a retirada desta lista negra de offshores, ao que o CDS retorquiu com um acordo anterior, no mesmo sentido, assinado pelo Governo de Sócrates em 2010. E o PS também invocou um acordo entre o anterior Governo e o Panamá para que este país fosse excluído da lista.

(Texto atualizado às 17h00 com correção da informação dada na última resposta: o Governo anterior retirou o Chipre e o Luxemburgo da lista negra em novembro de 2011)