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OCDE esperava que a troika tivesse facilitado mais os despedimentos em Portugal

Representantes da troika em Portugal

FOTO ALBERTO FRIAS

Apesar do vasto pacote de medidas implementadas para incentivar o emprego e reduzir o fosso entre trabalhadores permanentes e temporários, OCDE considera que poucas alcançaram os efeitos desejados

Durante o período de permanência da “troika” em Portugal, foram implementadas 450 medidas – em média, três por semana. As reformas no que ao mercado de trabalho dizem respeito foram das mais frequentes e dinâmicas, com uma medida a ser implementada a cada mês durante o período em que vigorou o programa de assistência económica e financeira, entre maio de 2011 e o mesmo mês de 2014. São precisamente essas medidas e a sua eficácia que o relatório da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), “Reformas no Mercado Laboral em Portugal 2011-2015”, divulgado esta quinta-feira e encomendado ainda pelo anterior Governo de Pedro Passos Coelho, analisa.

Há conclusões para todos os gostos: entre políticas implementadas que não produziram o resultado esperado e outras que estimularam o emprego, a nota da OCDE parece ficar-se por um “suficiente”. A OCDE considera que “foram um passo na direção certa”, mas alerta que o desemprego continua elevado – sobretudo entre os mais jovens – e o mercado de trabalho permanece altamente segmentado. Um ambiente que tem estimulado o aumento da pobreza e o desemprego de longa duração.

1. Alterações à legislação de proteção dos trabalhadores

A redução “significativa” do montante das indemnizações a pagar em caso de despedimento e a o alargamento da definição de despedimento por justa causa (incluindo por inadaptação) são duas das reformas laborais mais “substanciais” levadas a cabo, mesmo “entre os países da OCDE”, e “aproximaram” a leis portuguesas do panorama europeu. No final, surtiram efeitos positivos. Mas, apesar disso, a regulação da proteção laboral em Portugal continua a ser uma das “mais rigorosas” no universo dos 35 países da OCDE, a par da República Checa, visto que, segundo a própria OCDE, se mantêm “dificuldades” para dispensar trabalhadores permanentes, o que alimenta a dualidade de um mercado laboral, que protege uns (permanentes) e despreza outros (temporários).

De acordo com o indicador de proteção laboral da OCDE, Portugal realizou “reformas significativas, visto ter caído 0,93 pontos, enquanto Espanha, no mesmo período, apenas reduziu 0,44 pontos neste indicador. Contudo, essa redução não teve o “impacto esperado no crescimento da produtividade laboral”, através da melhoria da alocação dos recursos e na redução da dualidade do mercado de trabalho.

1.1 Redução “significativa” das compensações pagas a contratos permanentes

Impacto limitado

As alterações feitas ao código do trabalho reviram - para os novos contratos a partir de 1 de novembro de 2012 a 30 de setembro de 2013 - o valor das indemnizações por despedimento, que passou de 30 para 20 dias por cada ano completo ao serviço de uma empresa, com um teto máximo de 10 anos de antiguidade. A 1 de outubro de 2013, entrou em vigor um novo regime que reduziu os dias de compensação para 18 e 12 dias. Anteriormente, as compensações pagas eram mais altas para os contratados sem termo, com os contratados a prazo a receberem menos – o que desincentivava a contratação de trabalhadores com contratos sem termo.

Apesar da preservação dos direitos de compensação para os contratos anteriores a novembro de 2012, diz a OCDE, existem “indicações iniciais de que as reformas no pagamento de compensações tiveram um efeito positivo na procura de trabalho ‘on-the-job’ (em situação de emprego), assim como a contratação de trabalhadores permanentes”. Contudo, se bem que haja evidências de que a preservação dos direitos para os contratos mais antigos travou a “perda excessiva de postos de trabalho”, introduziu “algumas desigualdades entre trabalhadores”, que dependem da data em que os contratos foram assinados.

Foram também feitas reformas quanto à forma como estes pagamentos compensatórios são feitos. A criação do fundo de compensação do trabalho, que passou a garantir aos trabalhadores o pagamento de uma parte das compensações (até 50%), ajudou a reduzir o impacto financeiro da saída, ao mesmo tempo que o fundo de garantia de compensação do trabalho passou a proteger mais trabalhadores (que podem reclamar uma parte da indemnização caso a empresa não consiga fazer o pagamento). Segundo a OCDE, apesar de este novo sistema de pagamento reduzir para uma empresa os custos imediatos de um despedimento e garantir alguma segurança a um trabalhador, “não resolve o problema dos direitos compensatórios, que, elevados e acumulados, atuam como um desincentivo à mobilidade por parte dos trabalhadores”.

marcos borga

1.2 Introdução de uma nova forma de despedimento: inadaptação, mesmo que não tenham sido introduzidas modificações no posto de trabalho

Sem impacto

Em agosto de 2012 foram introduzidas mudanças no regimento de despedimento, por iniciativa do empregador, que passou, por exemplo, a poder invocar a inadaptação do trabalhador mesmo em situações em que não tenham sido introduzidas quaisquer modificações no posto de trabalho (antes, este tipo de despedimento só podia ser fundamentado caso existissem alterações nas funções desempenhadas). Com esta alteração, a entidade empregadora também já não tem de provar que não existe outra posição na qual o trabalhador possa ser colocado.

Para a OCDE, ainda não é evidente a forma como os tribunais estão a interpretar esta nova regulação e aponta para o facto de, por enquanto, especialistas em direito do trabalho indicarem que a dispensa de um trabalhador por inadaptação “continuará a ser difícil em Portugal”: não só porque a lista de procedimentos é extensa e “complicada”, como também a prova da diminuição significativa da produtividade e da qualidade do trabalho de um empregado se manterá “difícil”. Aponta o relatório: “Isto acontece porque o Artigo 53 da Constituição portuguesa, que garante aos trabalhadores ‘segurança no emprego’ e proíbe o despedimento sem justa causa, é tradicionalmente interpretado num sentido muito estrito, no sentido de que a relação laboral só pode ser terminada em última recurso, em situações em que todas as outras opções já foram exploradas”. Contudo, “esta reforma pode, ao menos, enviar um sinal aos empregados de que a preservação de uma relação contratual, a partir de agora, dependerá em larga medida da manutenção satisfatória do seu nível de produtividade”.

1.3 Novas regras para o despedimento individual por extinção do posto de trabalho

Impacto limitado

Até 2014, o único critério obrigatório para a extinção do posto de trabalho era a antiguidade do trabalhador: numa situação em que cinco pessoas desempenhassem a mesma função e uma tivesse de ser despedida, a escolha recairia sobre o funcionário que estava há menos tempo a ocupar a função. Com a nova alteração ao Código do Trabalho, a antiguidade passou a ser o último critério a analisar, sendo necessário atender a outras condições. O Tribunal Constitucional chumbou a proposta de serem os empregadores a selecionarem os seus próprios critérios para o despedimento por extinção do posto de trabalho. Assim, a nova lei incorporou os critérios que, normalmente, são invocados nos casos de despedimento coletivo e o despedimento por extinção do posto de trabalho tem de ser julgado de acordo com os seguintes variáveis, por esta ordem: avaliação do desempenho, nível de habilitações académicas, onerosidade pela manutenção do vínculo laboral, experiência na função e, finalmente, antiguidade na empresa.

Para a OCDE, “continua por ver como é que estes [critérios] vão ser aplicados na prática pelos tribunais. Em particular, parece existir preocupação entre alguns comentadores de que os critérios relacionados com a performance continuem a ser demasiado subjetivos e, por isso, difíceis de serem avaliados pelos tribunais”. Contudo, “o sistema judicial não parece ter muitos problemas em avaliar estes critérios quando são escolhidos em caso de despedimento coletivo – por isso, estas preocupações podem ser exageradas”.

1.4 Medidas adicionais para travar o autoemprego dependente

Sem impacto

A dualidade do mercado laboral cresceu também à custa dos “falsos” recibos verdes, ou seja, o autoemprego dependente: o trabalho é formalmente trabalhador por conta própria, mas as suas condições de trabalho são idênticas aos dos trabalhadores contratados. Em 2012, a estimativa apontava para que um em cada dez trabalhadores por conta própria fosse, na verdade, “falso” recibo verde. Se a lei nacional sempre foi muito rigorosa quanto às condições contratuais dos trabalhadores por conta própria, durante os anos da troika foram “reforçados” os instrumentos de regulação destas situações. Contudo, a Autoridade para as Condições do Trabalho não teve os recursos necessários para monitorizar e controlar estas situações. O recrutamento de 80 novos inspetores anunciado para 2016, todavia, “é certamente um passo na direção certa” – apesar de o número de inspetores em Portugal permanecer baixo (307 em 2015).

lucília monteiro

2. Novas regras no acesso a benefícios de desemprego

Durante o período da troika, Portugal mexeu nas regras para o acesso ao subsídio de desemprego de forma a incentivar o regresso ao mercado de trabalho e para estimular a redução do número de desempregados de longa duração. Mas, até agora, a OCDE não encontra evidências “conclusivas” quanto ao sucesso da implementação destas reformas.

2.1 Acesso mais alargado

Com impacto

A partir de 2012, o acesso ao subsídio de desemprego foi alargado a mais indivíduos, uma vez que passou a ser necessária um histórico contributivo de apenas 360 dias nos últimos dois anos (quando, anteriormente, o mínimo requerido era de 450 dias), estando agora mais “em linha” com o panorama nos países da OCDE.

2.2 Mas por menos tempo

Sem impacto

A duração do tempo de recebimento foi reduzido de 900 para 540 dias (dependendo do histórico contributivo do trabalhador e da sua idade) – com exceções várias, sobretudo para os trabalhadores com longas carreiras contributivas e com mais de 50 anos de idade. Apesar desta redução, Portugal continua acima da média da OCDE: 24 meses contra 12. Esta redução apenas se aplicou aos segundos períodos de desemprego, de forma a proteger os trabalhadores num período de instabilidade tão grande. “Infelizmente, isto significa que o impacto desta reforma no longo prazo vai levar tempo a materializar-se”, indica o relatório. Além disso, as evidências quanto a estas medidas são, por enquanto, “inconclusivas”: as estimativas indicam que estas reformas levaram, de facto, a um aumento das saídas do desemprego para o emprego, mas estas são “estatisticamente irrelevantes”. Apesar disso, estas reformas tiveram o mérito de aproximar Portugal da média da OCDE quanto à generosidade dos benefícios para os desempregados diz respeito. “Mas a duração máxima dos benefícios mantém-se relativamente elevada face à média da OCDE.”

2.3 - Diminuição do teto máximo do subsídio

Sem impacto

Os valores da prestação social também foram revistos e reduzidos de 3 para 2,5 vezes o indexante dos apoios sociais: a prestação mais elevada caiu para os €1048,05. Além disso, foram introduzidas reduções no subsídio depois de seis meses de desemprego (uma diminuição de 10%). Tal como aconteceu noutros países da OCDE, em Portugal também se registou “uma redução significativa da generosidade dos benefícios de desemprego, que alinharam para valores mais próximos da média da OCDE” – apesar de se manterem elevados. Ao mesmo tempo, o valor e o número de beneficiários de outra prestação social, o rendimento social de inserção, também diminuíram. Mesmo assim, a redução do valor da prestação, assim como o corte de 10% no subsídio ao fim de seis meses no desemprego, “parecem ter aumentado as saídas do desemprego para o emprego para aqueles que foram afetados por esta medida – mas as estimativas não são estatisticamente significativas”.

rui duarte silva

3. As políticas ativas de emprego

Durante a permanência da troika, o Governo português lançou uma série de novos programas de incentivo ao emprego, que incluíram iniciativas específicas para o apoio à entrada de jovens no mercado de emprego, desempregados de longa duração e outros trabalhadores, além de ter lançado programas de estágios. O acesso ao subsídio de desemprego implicou, igualmente, um processo de procura ativa de trabalho e de atualização de competências através de programas de formação – medidas que não passavam do papel e que foram implementadas na prática, “com sucesso provado em termos de saídas do desemprego”, indica a OCDE.

3.1 Os critérios de elegibilidade para aceder ao subsídio de desemprego (que eram rigorosos no papel) foram aplicados de forma mais rigorosa na prática

Com impacto

Os critérios de elegibilidade para aceder ao subsídio de desemprego já eram, segundo a OCDE, dos mais rigorosos em Portugal, visto os desempregados terem de se apresentar quinzenalmente no Instituto de Emprego e Formação Profissional (medida que foi revogada entretanto pelo Governo socialista) e serem obrigados a aceitar ofertas de trabalho adequadas às suas competências. Nesse sentido, o indicador da OCDE que avalia estas políticas “não mudou depois das recentes reformas”. Contudo, isto “não significa que nada tenha melhorado”, visto que o indicador da OCDE, apesar de avaliar o rigor das políticas, não conseguiu avaliar a forma como são implementadas no terreno. E se é certo que algumas medidas, como a apresentação quinzenal obrigatória, não “foram mais do que um procedimento administrativo com pouco conteúdo”, outros programas tiveram mais sucesso, como o programa de relançamento do serviço público de emprego: desempregados com mais de 45 anos ou há mais de seis meses sem trabalho foram chamadas para ações de formação de curta duração e ajustadas ao seu perfil, sendo acompanhados na delineação do seu plano pessoal de emprego. Ficou demonstrado, para a OCDE, que este programa “duplicou a probabilidade de reemprego mensal para aqueles que estavam há mais de seis meses desempregados”.

3.2 Novas medidas de formação com aumento “significativo” de participação

Com impacto

O Programa de Relançamento do Serviço Público de Emprego teve ainda, para a OCDE, outros méritos, como a oferta de formação e de assistência ao desempregado duas semanas depois do registo nos centros de emprego; a actualização mais frequente dos planos de emprego individuais; ou a criação de gestores de carreira. Os programas Formação Transversal (25 horas de formação sobre procura e métodos de trabalho) e Vida Ativa (cursos modulares, curtos, ou a validação de competências, três meses depois do registo no IEFP) tiveram um aumento de mais de 50% no número de participantes (que passaram de 339.824 em 2010 para 535.534 em 2014) e estão associados com “resultados positivos” em termos de empregabilidade – tanto em Portugal, como noutros países da OCDE.

3.3 As oportunidades de emprego foram comunicadas de forma mais eficiente e foram introduzidos novos incentivos à contratação

Com impacto

Para a OCDE, o IEFP e os serviços públicos souberam aproveitar as redes sociais e a internet para criar plataformas de encontro entre empregadores e trabalhadores desempregados (como, por exemplo, o Portal NetEmprego). Ao mesmo tempo, Portugal foi “particularmente ativo nos anos mais recentes” no lançamento de programas de subsídio à contratação que incentivem os patrões a empregar sobretudo jovens trabalhadores e com baixas qualificações. Dois programas de subsídio à contratação (Estímulo 2012 e Contratação via Reembolso da TSU) foram introduzidos em 2012, revistos em 2013 e finalmente fundidos num único programa em 2014, o Estímulo Emprego: focaram-se inicialmente nos mais jovens, nos menos qualificados e nos desempregados de longa duração, mas a sua cobertura “alargou-se” ao longo dos anos. Estes programas foram “também construídos para incentivar os empregadores a oferecerem contratos de trabalho permanentes”. Em 2015, mais de 50 mil trabalhavam ao abrigo destes programas. Através de inquéritos aos empregadores, 60% admitiram que teriam criado postos de trabalho mesmo que não tivesse havido subsídio à contratação. No futuro, mesmo com o desemprego a descer, avisa a OCDE, é necessário “concentrar crescentemente os recursos destinados a estes programas nos desempregados que mais precisam deles (jovens e de longa duração). As evidências internacionais mostram que os subsídios à contratação podem ser meios eficientes na redução do desemprego se foram bem direcionados, especialmente para o desemprego de longa duração.

Programas como Estágios Emprego (programa de treino nas empresas para jovens, que passou de 20 mil participantes em 2011 para mais de 70 mil em 2014) e Contratos Emprego-Inserção (destinado a desempregados de longa duração e beneficiários do Rendimento Social de Inserção) também parecem ter tido “resultados muito positivos para o emprego”, especialmente os estágios para os mais jovens (67% dos participantes estavam a trabalhar nove meses depois da conclusão do programa). “Os programas de estágio subsidiados parecem ter um impacto positivo nos resultados de emprego dos participantes, quando comparados com não participantes”, indica relatório.

Centro de formação do IEFP de Évora

Centro de formação do IEFP de Évora

LUÍS BARRA

4. Reformas do sistema de negociação coletiva

O sistema de negociação coletiva em Portugal continuava a enfrentar problemas de representatividade no dealbar da crise. “Em particular, a combinação de organizações patronais e sindicatos não representativos, por um lado, e a prática de extensões quase automáticas dos acordos coletivos, por outro, levou à imposição de um grande número de patamares salariais na economia, que, como não representavam as circunstâncias de muitas empresas não signatárias, prejudicou a competitividade e o emprego”, lê-se no relatório. É este o diagnóstico traçado pela OCDE, que enquadra as reformas implementadas durante os anos da troika - com um objetivo claro: tornar o sistema de negociação coletiva mais representativo, descentralizado e dinâmico. Mas o impacto foi reduzido. “É improvável que as reformas recentes tenham muito impacto, dado que o critério de representatividade atual para as extensões é facilmente cumprido; a representação de trabalhadores ao nível da empresa é fraca; e as condições para sair de acordos sectoriais permanecem vagas, logo, abertas a conflitos”, frisa a OCDE. E acrescenta: “Em comparação com outros países da OCDE, o sistema de negociação coletiva em Portugal permanece altamente centralizado e, até agora, não houve uma mudança forte em direção a acordos ao nível da empresa (em contraste com o que aconteceu na “Grécia ou na Irlanda, por exemplo”).

4.1 Introduzir critérios de representatividade para a extensão de acordos coletivos

Impacto limitado

As extensões de acordos coletivos foram temporariamente congeladas após a troika chegar a Portugal e a partir de novembro de 2012 as extensões eram apenas concedidas se o acordo cumprisse critérios de representatividade dos empregadores que o assinaram. Passou a ser exigido que a organização patronal representasse pelo menos 50% dos trabalhadores do sector em causa. Entretanto, o critério tornou-se menos exigente, passando a ser possível a extensão quando 30% dos empregadores signatários são micro, pequenas e médias empresas. Resultado: a OCDE espera, “em grande medida, um regresso à situação pré-crise, dado que 99,7% das empresas em Portugal são PME”, alerta a organização. E aponta que desde as reformas houve uma queda significativa no número de acordos sectoriais, bem como no número de extensões a esses acordos, mas “os últimos dados mostram alguma recuperação”.

4.2 Alargar a negociação de acordos de empresa por comissões de trabalhadores

Sem impacto

A negociação de acordos de empresa por comissões de trabalhadores passou a ser possível em firmas com pelo menos 150 trabalhadores, quando anteriormente tinham de ser pelo menos 500. Contudo, “a falta de representação dos trabalhadores nas empresas mais pequenas levanta questões sobre que diferença esta mudança terá na prática”, nota o documento. E aponta números: em 2013, apenas cerca de 8% das empresas em Portugal com 10 a 249 trabalhadores tinham alguma forma de representação dos trabalhadores, o que comparava com 40% em média noutros países que participaram no inquérito às empresas europeias.

4.3 Introdução da possibilidade dos patrões suspenderem temporariamente os acordos coletivos durante tempos de crise

Sem impacto

A ideia era ajustar as condições nas empresas à situação que enfrentavam e as condições era os empregadores demonstrarem que esta suspensão era necessária para a preservação dos postos de trabalho e obterem o acordo dos sindicatos relevantes. Mas “a incerteza sobre como são resolvidos os casos de desacordo com representantes dos trabalhadores significa que é improvável que esta medida seja muito usada na prática”, aponta a OCDE.

luía barra

5. Moderação salarial

Numa aposta para restaurar a competitividade na economia e salvar empregos, o Governo de Pedro Passos Coelho congelou o salário mínimo entre 2011 e 2014, reduziu o pagamento (e outras compensações) pelo trabalho extraordinário; e cortou os salários na administração pública. Contudo, “em contraste com outros países da OCDE, o ajustamento no trabalho durante a crise em Portugal ocorreu primariamente através da destruição de empregos”, frisa o relatório. E nota que a existência em Portugal de uma elevada fatia de emprego temporário “torna fácil às empresas fazer ajustamentos deixando cair empregos”. E remata: “Enquanto o mercado de trabalho português permanecer altamente segmentado, os ajustamentos do trabalho podem continuar a ser feitos primariamente através da redução do trabalho temporário”.

5.1 Congelamento do salário mínimo

Sem impacto

O congelamento do salário mínimo entre 2011 e 2014 significou a sua erosão em termos reais, ou seja, em termos de poder de compra. Além disso, é baixo em termos absolutos, reconhece a OCDE. Contudo, a organização aponta que o salário mínimo em Portugal permanece bastante elevado comparado com outros países da OCDE quando medido em proporção dos salários medianos na economia (ou seja, o nível que separa a metade mais alta e a metade mais baixa dos salários em Portugal). Em 2015 era o nono mais elevado, segundo este critério, nos 57%. Isto significa que um aumento do salário mínimo causa maior pressão nos outros salários da economia do que na maioria dos outros países da OCDE. Além disso, os empregadores têm de pagar contribuições sociais mais elevadas em relação aos trabalhadores que recebem o salário mínimo (23,75% versus 19% em termos médios na OCDE), apesar dos cortes recentes em contrapartida do aumento do salário mínimo. Ambos os fatores “levantam alguma preocupação sobre um possível impacto negativo no emprego de trabalhadores com salários baixos de aumentos futuros do salário mínimo”.

5.2 Redução das compensações pelo trabalho extraordinário

Sem impacto

Procurando reduzir os custos do trabalho, o Governo cortou o pagamento das horas extraordinárias para metade, revogou o direito a folga compensatória paga e promoveu a utilização dos bancos de horas. Contudo, o uso do trabalho extraordinário diminuiu durante a crise, nota o documento, apontando ainda que “não há qualquer indicação de que esta reforma tenha penalizado o crescimento do emprego”.

5.3 Corte de salários na administração pública

Com impacto

Os cortes afetaram todos os salários acima dos €1500. O Governo tentou ainda suspender o subsídio de Natal e de férias para os salários acima dos €1100 e o equivalente a uma destas prestações para salários entre os €600 e os €1100, mas o Tribunal Constitucional bloqueou estes cortes e obrigou a que fossem de novo pagos a partir de 2013. O Governo aumentou ainda o horário de trabalho de 35 para 40 horas semanais, sem qualquer aumento de pagamento. Mas estes cortes foram entretanto progressivamente eliminados pelo Governo PS de António Costa, que também decidiu um regresso à semana de 35 horas.