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Orçamento. UTAO tem dúvidas quanto ao nível da receita e da despesa

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Luís Barra

Unidade Técnica de Apoio Orçamental considera que apesar de o saldo orçamental estimado para este ano ter sido revisto em 700 milhões de euros face ao esboço do OE2016, “as revisões da receita e da despesa foram bastante mais significativas”

A Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) considera que as alterações ao nível da receita e da despesa decorrentes das medidas adicionais previstas na proposta do Orçamento do Estado para 2016 (UTAO) "levantam dúvidas quanto à sua razoabilidade".

Na sua análise à proposta de Orçamento do Estado para 2016 (OE2016), a que a Lusa teve acesso, os técnicos independentes que apoiam o Parlamento afirmam que "existem alterações ao nível da receita e da despesa que levantam dúvidas quanto à sua razoabilidade ou que apontam para a existência de fatores não especificados em sede do OE2016 que possam estar a condicionar a sua evolução".

O Governo estimou, na proposta de orçamento entregue na Assembleia da República na passada sexta-feira, que o défice orçamental caia para os 2,2% do Produto Interno Bruto (PIB), abaixo dos 2,6% que tinha previsto no esboço do Orçamento, que foi apresentado a 22 de janeiro.

A UTAO refere agora que, "apesar de o saldo orçamental projetado para 2016 ter sido revisto em 0,7 mil milhões de euros face ao esboço do OE2016, as revisões da receita e da despesa foram bastante mais significativas, na ordem de 2,1 mil milhões no caso da receita e de 1,4 mil milhões do lado da despesa".

Do lado da receita, os técnicos indicam que as principais revisões foram introduzidas ao nível das contribuições sociais, "cuja evolução projetada no OE2016 coloca dúvidas quanto à sua razoabilidade tendo em conta as medidas anunciadas e a evolução do cenário macroeconómico", acrescentando que há também outras receitas em que "não é possível identificar os fatores que terão estado subjacentes à sua revisão".

Já do lado da despesa, segundo a UTAO, "as maiores revisões concentraram-se nas despesas de consumo intermédio e nas despesas com pessoal, para os quais são projetadas evoluções que não encontram justificação nas medidas anunciadas, e na despesa com subsídios que é também revista de forma relevante, desconhecendo-se o motivo daquela revisão".

Ainda assim, a UTAO afirma que a revisão do saldo orçamental previsto na proposta orçamental em relação ao esboço do OE2016 parece "compatível com as medidas adicionais anunciadas para 2016 e com a revisão do cenário macroeconómico".

Na proposta de OE2016, o Governo incluiu uma série de medidas que não estavam previstas no esboço orçamental para este e que, segundo as contas da UTAO, "para compensar os cerca de 770 milhões de euros de aumento da despesa, são previstas medidas de sinal contrário, isto é, poupanças ao nível das prestações sociais, do consumo intermédio, dos juros, de outras rubricas de despesa corrente, as quais por seu turno totalizam cerca de 880 milhões de euros".

Isto quer dizer que a proposta de lei do OE2016 prevê-se que as medidas discricionárias do lado da despesa contribuam para a consolidação orçamental através de uma redução líquida de 236 milhões de euros (0,13% do PIB), ao contrário do que previa o esboço orçamental que apontava para "uma dimensão muito pouco expressiva, de 0,02% do PIB, para as medidas discricionárias do lado da despesa", uma alteração que reflete a introdução de novas medidas de consolidação, com destaque para poupanças em ação social (98 milhões de euros) e em subsídio de doença (60 milhões de euros).

Quanto às "medidas genéricas de poupança ao nível dos consumos intermédios e das outras despesas correntes", a UTAO reconhece que, na proposta orçamental, as medidas foram "um pouco melhor detalhadas" face ao esboço, mas sublinha "não é possível uma avaliação da sua exequibilidade ou do seu impacto, prejudicando a transparência do exercício orçamental e podendo constituir um risco não negligenciável para a execução orçamental".

Esta Unidade Técnica acrescenta ainda que "aproximadamente 60% do aumento da receita deverá ser utilizado para financiar o acréscimo de despesa das administrações públicas".

Referindo que o défice ajustado previsto para 2016 ascende a 4,4 mil milhões de euros, ou seja, uma redução de 1,4 mil milhões de euros face ao défice que terá sido registado em 2015, a UTAO indica que "esta evolução decorre inteiramente do aumento previsto para a receita, em cerca de 3,3 mil milhões de euros, já que do lado da despesa se projeta um aumento da despesa primária em 1,9 mil milhões e uma quase estabilização da despesa com juros face a 2015".

Os técnicos da UTAO referem também que, ao contrário do que estava previsto no esboço orçamental, a cumprir-se a orientação de política orçamental subjacente à proposta do OE2016, "esta terá uma natureza restritiva e contra cíclica", o que quer dizer que se prevê uma consolidação orçamental estrutural numa situação de melhoria do ciclo económico.

A projeção de receitas e despesas prevista na proposta de lei do OE2016 "tem subjacente uma melhoria do saldo estrutural em 2016 (...) numa fase ascendente do ciclo económico", o que quer dizer que, "à semelhança do que sucedeu em 2014, a orientação da política orçamental poderá vir a ser restritiva e contra cíclica, no sentido de que se prevê uma consolidação orçamental estrutural numa situação de melhoria do ciclo económico", explicam os técnicos.

Segundo a UTAO, "no âmbito do esboço do OE2016, a política orçamental proposta tinha uma natureza diferente", uma vez que aquele documento continua uma política orçamental pró cíclica, ou seja, "tinha uma orientação expansionista numa fase ascendente do ciclo económico."

Impostos vão pesar mais este ano face a 2014

A UTAO afirma que a carga fiscal prevista com a proposta de Orçamento do Estado para 2016 (OE2016) é superior à registada em 2014, apesar de ser inferior à do ano passado.
No parecer preliminar da UTAO à proposta de OE2016, a que agência Lusa teve acesso, os técnicos afirmam que o documento prevê que a carga fiscal represente 34,2% do Produto Interno Bruto (PIB) este ano, um peso que, apesar de ser inferior ao sentido em 2015, "deverá permanecer ainda assim num nível superior ao registado em 2014".

Segundo as contas da UTAO, e excluindo as medidas 'one-off' (extraordinárias), a carga fiscal em 2015 ascendeu a 34,4% do PIB, sendo superior em 0,2 pontos do produto ao peso dos impostos este ano, e totalizou 34,1% do PIB em 2014.

Assim, o peso dos impostos na economia representará mais 0,1 pontos percentuais este ano do que em 2014.

No entanto, os técnicos independentes afirmam que a estrutura da carga fiscal é alterada, com uma recomposição do peso dos principais impostos. Ou seja, há uma redução da carga fiscal com impostos diretos, em 0,7 pontos percentuais do PIB, "compensada em grande parte por um aumento da carga fiscal nos impostos indiretos", em 0,5 pontos percentuais do PIB, e, "em menor grau", nas contribuições sociais efetivas, em 0,1 pontos do produto.
Em 2016, escreve a UTAO, "verifica-se um reforço do peso dos impostos indiretos para 43,5% e "uma aproximação entre o peso dos impostos diretos, que se reduz para 29,9% do total, e das contribuições sociais efetivas, que aumenta para 26,6%".

No ano passado, os impostos indiretos pesavam 42% do total, enquanto os diretos representavam 31,8% e as contribuições sociais 26,2% da carga fiscal no PIB.

Já em 2014, os impostos indiretos representavam 41,6% da carga fiscal sobre o produto, os diretos 32,1% e as contribuições sociais 26,3%.

Além disso, a UTAO afirma que, face ao que estava previsto no esboço de plano orçamental para 2016 conhecido a 22 de janeiro, "verifica-se uma alteração significativa na evolução projetada para a carga fiscal em 2016", apesar de admitir que não é possível comparar com exatidão os dois documentos.

Assim, os técnicos fazem a comparação utilizando, como aproximação, as contribuições sociais totais projetadas, e concluem que "a carga fiscal para este ano é revista em alta face ao esboço do OE2016 em 0,9 pontos percentuais", em resultado do aumento em 0,6 pontos das contribuições sociais e em 0,2 pontos dos impostos diretos e indiretos."

"Enquanto no esboço do OE/2016 se projetava um desagravamento da redução da carga fiscal em 2016 equivalente a 0,8 pontos percentuais do PIB, no OE/2016 passa a estar projetado, pelo contrário, um agravamento da carga fiscal em 0,1 pontos percentuais do PIB", afirmam especialistas que apoiam o parlamento.