Siga-nos

Perfil

Expresso

Política

Três cenários e um mix para o Governo resolver o impasse do Orçamento

  • 333

José Carlos Carvalho

Lisboa e Bruxelas estão em negociações contínuas. Não se sabe qual o total de medidas exigidas ao Governo mas terá certamente que haver algumas. António Costa e Mário Centeno jogam o equilíbrio difícil entre cumprir regras orçamentais e manter o acordo à esquerda

Fazer um Orçamento do Estado é sempre uma tarefa exigente. Fazê-lo sob pressão da Comissão Europeia para assegurar mínimos de consolidação estrutural ao mesmo tempo que se tenta não desagradar os partidos do acordo à esquerda é ainda mais difícil.

As coisas pareciam até bem encaminhadas quando, no esboço orçamental enviado a Bruxelas, o Governo se comprometia a manter o défice abaixo de 3% do PIB – que são os serviços mínimos – e a reduzir o défice estrutural (corrigido ciclo económico e sem medidas extraordinárias) em duas décimas de 1,3% para 1,1%.

Só que, sabe-se agora, o Governo estava a contar classificar como medidas extraordinárias as reposições salariais ou a eliminação da sobretaxa de IRS. O que ajuda a baixar o défice estrutural em 2016 mas que a Comissão Europeia parece não aceitar.

Desde logo porque a aplicação estrita das regras impõe que este tipo de medidas sejam consideradas estruturais. O que, aliás, é sublinhado pela Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO) que corrigiu os valores do défice estrutural para 1,7% em 2015, antecipando uma subida para 2,1% em 2016 tendo em conta o esboço do OE. Um valor que contrasta com os 1,1% de défice estrutural que o Governo prevê para este ano nesse mesmo esboço do Orçamento.

Do lado de Bruxelas, exige-se uma consolidação mínima de 0,6 pontos percentuais do PIB (perto de 1100 milhões de euros), já que Portugal está numa conjuntura económica considerada “normal”, e isso, no limite, implica baixar de 1,7% para 1,1% o défice estrutural. Mais ainda, face à estimativa de 2,1% para este ano avançada pela UTAO, a redução implica um esforço adicional de um ponto percentual do PIB. São cerca de 1800 milhões de euros que poderiam colocar o défice nominal num valor a rondar 2%.

O Governo tem estado a trabalhar e em contacto permanente com Bruxelas desde que a carta da Comissão chegou na semana passada. Não se sabe exatamente qual a dimensão das medidas adicionais que irão ser exigidas. Na versão original do draft, faltavam quatro décimas para cumprir o mínimo exigido de 0,6 pontos de redução. Com as contas da UTAO são necessárias quatro décimas (cerca de 720 milhões de euros) para não haver agravamento estrutural – e o défice estrutural ficar em 1,7% - e é necessário um ponto percentual para cumprir, à risca, a exigência de Bruxelas.

Para tentar apontar alguns caminhos possíveis, o Expresso avança alguns cenários de medidas que podem ser adotadas para chegar um montante que pode variar entre um mínimo de 720 milhões de euros e um máximo de 1800 milhões de euros. Para cada um, foi atribuída uma graduação da dificuldade orçamental em consegui-lo – ou seja, a dificuldade em encontrar medidas que cumpram e resultem – e uma probabilidade de ser escolhido pelo Governo, tendo em conta todas as suas restrições políticas.

O primeiro é simplesmente não virar tão depressa a página da austeridade, o que é fácil do ponto de vista orçamental, mas é complicado de pôr em prática já que os partidos do acordo à esquerda levantariam certamente objeções. Os restantes passam simplesmente por aumentar impostos, cortar despesa ou fazer uma mistura dos dois.

REUTERS

Cenário 1: adiar o virar da página da austeridade

(Grau de dificuldade – Fácil; Probabilidade – Muito baixa)

Optar simplesmente por não avançar tão depressa com algumas das medidas que fazem parte do esboço orçamental permitiria com facilidade conseguir atingir o montante pretendido. Por exemplo, só a reposição salarial (0,24% do PIB) e o fim da sobretaxa (0,23% do PIB) seriam suficientes para juntar quase cinco décimas do PIB.

O problema é que são duas medidas basilares do acordo com os partidos à esquerda e dificilmente poderão desaparecer sem que Bloco de Esquerda, PCP e PEV possam retirar o seu apoio ao PS. Aliás, estas duas medidas foram introduzidas no esboço do Orçamento numa versão diferente do planeado originalmente pelo PS e cujo impacto orçamental é superior.

A probabilidade de Costa e Centeno optarem por este caminho é baixa porque poderia comprometer a sobrevivência do governo. Diferente é, por exemplo, poder haver alguma graduação mas a margem de manobra será sempre limitada e o seu impacto nas contas reduzido.

Cenário 2: cortes de despesa adicionais

(Grau de dificuldade – Elevado; Probabilidade – Baixa)

Não é fácil cortar mais em despesas supérfluas porque, com os vários anos de austeridade consecutivos, a margem é cada vez menor. Podem existir mas não chegam para somar 720 milhões de euros e, muito menos, 1800 milhões de euros. Cortes na despesa para chegar a estes montantes exigem que se mexa em áreas da despesa do Estado num sentido que contraria o discurso do Governo, nomeadamente nos salários, pensões e outras medidas sociais.

Basta ver, por exemplo, que no draft orçamental há cerca de 0,3% do PIB (cerca de 540 milhões de euros) em poupanças nos consumos intermédios (que, no total, valem cerca de 6% da despesa) e em despesa corrente. São, na sua maioria, apenas travões à despesa para baixar o seu peso no PIB (sem haver redução nominal dos gastos) e, mesmo assim, há dúvidas. Aliás, esta é uma medida recorrentemente inscrita pelos governos nos orçamentos, mas com resultados, na prática, limitados. Até porque muitos destes consumos estão já contratualizados (um exemplo são as parcerias público-privadas), sendo difícil alcançar poupanças adicionais.

É um caminho complicado em termos de juntar o montante necessário e politicamente também não é fácil de concretizar. Ter que mexer em salários e pensões é não virar a página da austeridade. E, uma vez que salários e prestações sociais valem 60% da despesa, é muito difícil conseguir baixá-la, sem mexer nestas duas rubricas.

Uma possibilidade, que fez parte do programa eleitoral do PS, é a introdução da condição de recursos nas prestações não contributivas da Segurança Social. Na altura, a previsão era de uma poupança de mais de mil milhões de euros, repartida por quatro anos, de 2016 a 2019. A questão é que já quase todas as prestações não contributivas estão sujeitas a esta condição, ou seja, a sua atribuição é condicionada ao nível de rendimento e/ou património dos beneficiários. A exceção são as pensões mínimas. Mas mexer nestas pensões, que são muito baixas, é muito complicado politicamente.

LUIS BARRA

Cenário 3: agravamento de alguns impostos

(Grau de dificuldade – Médio; Probabilidade – Média)

Aumentar impostos é, quase sempre, a bala de prata que os governos disparam quando as contas apertam. Costa ainda não cumpriu a tradição dos seus antecessores de subirem impostos depois de chegarem ao Governo e tem aqui a sua oportunidade.

É certo que o draft orçamental já tem agravamento de impostos – ISP, tabaco e selo no crédito – mas ainda não tocou no nervo da política fiscal. Sinal disso, o aumento de receita previsto no esboço do orçamento com estes três impostos é de apenas 0,21% do PIB (em conjunto com ganhos derivados do combate à fraude e à evasão fiscal equivale a cerca de 380 milhões de euros).

Mesmo assim, alguns especialistas apontam que uma possibilidade em aberto para o Governo é ir mais longe no agravamento destes impostos especiais sobre o consumo. O que poderia permitir arrecadar cerca de 300 milhões de euros adicionais, entre imposto sobre o tabaco e ISP.

Para chegar aos números que a Comissão pretende, contudo, pode ser necessário mexer no IVA ou no IRS que são impostos com grande alcance e juntos somam quase 30 mil milhões de euros. A questão é saber como o fazer sem violar compromissos eleitorais e sem destruir o acordo à esquerda.

Um aumento de um ponto na taxa normal do IVA, de 23% para 24%, por exemplo, daria, em princípio, uma receita adicional entre 700 milhões e 800 milhões de euros por ano. Se entrasse em vigor em abril, poderíamos estar a falar de uma receita adicional entre os 500 e os 600 milhões de euros. Contudo, esta medida contraria o modelo económico definido pelo Governo PS, que é de recuperação da procura como forma de impulsionar a produção e, em última análise, o crescimento da economia.

Além disso, seria complicado em termos de aceitação social agravar a taxa normal do IVA, quando o Governo está a descer o IVA da restauração. Mais ainda, as mexidas e agravamento no IVA durante o consulado de Vítor Gaspar nas Finanças mostraram que os consumidores são muito sensíveis a esta questão, podendo alterar os seus padrões de consumo e provocando uma arrecadação fiscal inferior ao esperado.

Quanto ao IRS, um aumento da taxa de imposto para os escalões de rendimento mais altos seria aceitável para os partidos à esquerda. Mas, nesses escalões, os valores são já significativos. Acima dos 40 mil euros de rendimento, a taxa marginal de imposto é já de 45%, atingindo os 48% acima dos 80 mil euros.

A tolerância é limitada, apontam os especialistas. A partir de certo ponto, as pessoas podem ir embora do país, notam. Mais ainda, o número de contribuintes nesta franja de rendimento é reduzido. Para conseguir uma receita significativa, seria necessário agravar também a taxa de imposto para contribuintes da classe média.

Cenário 4: mix dos cenários 3 e 4

(Grau de dificuldade – Baixo; Probabilidade – Elevada)

É o cenário mais provável. Sejam exigidas quatro décimas ou um ponto percentual inteiro, a resposta do Governo deverá passar por um mix de medidas do lado da despesa e da receita.

Este caminho é o mais fácil em termos de aplicação orçamental, porque joga com todo o cardápio de medidas possíveis dos dois lados do ‘balanço’ orçamental e isso, por si só, também dá margem de negociação política com PCP, PEV e Bloco.

No limite, poderá passar por modular algumas daquelas que já estão no esboço orçamental, como é o caso do IVA na restauração. Uma descida prevista para julho, devendo excluir as bebidas, e, segundo o esboço do OE, levará a uma diminuição da receita da ordem dos 0,09% do PIB (cerca de 160 milhões de euros).

Outra hipótese, do lado da receita, seria agravar a taxa liberatória (28%) a que estão sujeitos rendimentos como os juros dos depósitos ou os dividendos. Ou então, acabar com o regime de taxa liberatória para estes rendimentos, passando a ser integrados no rendimento global de cada contribuinte e, assim, sujeitos à taxa de IRS de cada escalão de rendimento. O que, na maioria dos casos, ditaria um agravamento do valor a pagar. Contudo, num contexto em que os juros dos depósitos estão cada vez mais perto de zero, os valores em causa seriam sempre limitados.

Uma possibilidade adicional seria introduzir uma “taxa Tobin” para tributar as transferências financeiras. Angola, por exemplo, introduziu uma taxa de 0,1% sobre todas as transferências financeiras. Esta medida poderia permitir arrecadar uma receita significativa e seria vista com “bons olhos” pela esquerda.