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José Moura Jacinto e Nuno Sampaio

Uma solução estável

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Num artigo de opinião, José Moura Jacinto, professor associado do ISCSP-UL, e Nuno Sampaio, docente do IEP - Universidade Católica, lembram que 13 países da União Europeia são governados por coligações de três ou mais partidos e que muitas das negociações demoraram mais de 60 dias (na Alemanha foram precisos 86 dias). E recordam o caso sueco, em que seis partidos firmaram um acordo válido até 2022 que garante estabilidade a governos minoritários

Nos sistemas de governo parlamentares ou semipresidenciais a regra é governar em coligação. Na Europa essa tendência é marcante: apenas quatro Estados-membros têm governos monopartidários.

Na pretérita legislatura, Portugal teve um governo de coligação, sustentado por uma maioria absoluta na Assembleia, que cumpriu a legislatura na sua totalidade. Entretanto, as recentes eleições legislativas, atribuindo a vitória à mesma coligação de partidos, retiraram-lhe a maioria absoluta.

O contexto difícil em que continuamos a viver aconselha soluções governativas duradouras. Em que medida pode o nosso sistema político garantir o grau adequado de estabilidade e de governabilidade no quadro parlamentar agora existente?

A formação de uma coligação de governo alargada a três partidos é uma solução normal na Europa. De facto, neste momento 13 Estados da União Europeia são governados por coligações de três ou mais partidos. Mesmo em Portugal, os governos da Aliança Democrática uniram três partidos, sendo certo que resultaram de uma coligação eleitoral através da qual o PSD, o CDS e o PPM se apresentaram em conjunto aos portugueses.

A concretização de uma coligação de governo negociada depois de eleições não é, em regra, tarefa fácil, mesmo nos países habituados a esse tipo de solução. A formação de uma coligação alargada que dure depende de negociações francas, exaustivas e prolongadas. A rápida formação do governo português, em 2011, ou a sua gestação relâmpago na Grécia – no dia seguinte ao sufrágio já o Primeiro-Ministro tomava posse - têm explicações conjunturais: a situação de emergência financeira e a existência de um programa que, no essencial, não precisa de ser negociado, por ser uma imposição externa a que acresce, no caso grego, tratar-se da reedição de uma solução governativa que ainda há poucas semanas estava no poder

Em regra, a formação dos governos de coligação tem um tempo de gestação adequado à grandeza das questões que se discutem. Uma análise de processos recentes de negociação de vinte governos de coligação na Europa revela o seguinte: 15 demoraram mais de 15 dias a formar governo, 12 demoraram mais de 30 dias, 9 demoraram mais de 45 dias e 7 demoraram mais de 60 dias. Recordemos, a título de exemplo, o ocorrido em setembro de 2013: a Alemanha e a Áustria realizaram então eleições e a posse dos respetivos governos só teve lugar em dezembro. No caso alemão, 86 dias após o sufrágio. O caso austríaco impressiona ainda mais porque, tendo a posse ocorrido 78 dias depois das eleições, a verdade é que o novo governo era formado exatamente pelos mesmos partidos, embora estes tivessem concorrido separados. A dimensão temporal é, portanto, muito importante.

Na verdade, se não nos bastasse o bom senso, podemo-nos socorrer de vários estudos que apontam para a influência do momento fundacional na durabilidade do governo de coligação. É nesse momento que se atesta da capacidade de acordar sobre tudo o que é relevante que aumenta as expectativas de sucesso e de completude do mandato.

O exemplo da coligação inglesa de 2010 entre o Partido Conservador e o Partido Liberal Democrata é particularmente elucidativo. Adiante-se desde já que as coligações são raríssimas no Reino Unido, que os mesmos partidos se apresentaram isoladamente às eleições de 2015 e que, apesar de terem estado coligados no governo, nunca tiveram intenção de fazer uma campanha eleitoral associados. Não obstante, cumpriram a legislatura até ao seu final sem problemas.

O procedimento que adotaram em 2010 foi exemplar: como é hábito naquelas paragens, o governo foi formado em muito pouco tempo, cinco dias para ser preciso; foi indispensável trabalhar muito rapidamente porquanto, no próprio dia da posse, publicaram um documento com os principais compromissos assumidos em áreas chave; oito dias depois tornaram público um documento muito mais elaborado, com trinta páginas, com a enumeração de todos os compromissos; note-se que este documento não era um programa de governo mas sim um acordo de coligação – Coalition Agreement for Stability and Reform – de tal modo que nele se expunham as áreas em que havia acordo quanto à possibilidade de os dois partidos … estarem em desacordo. Nele o Primeiro-Ministro comprometia-se a não mudar governantes do segundo partido sem ouvir o Vice-Primeiro-Ministro. Também se previam mecanismos de monitorização do acordado e da sua eventual alteração.

É preciso tempo, como o próprio facto de terem constituído governo antes de terem concluído o acordo definitivo demonstra. É indispensável ter um espírito aberto e previdente, para ter em conta não só as dificuldades do presente como os obstáculos que possam vir a surgir no futuro. Mas, e este ponto tem de ser registado, a publicitação dos procedimentos e, sobretudo, dos compromissos tem um papel da maior importância da solidificação do projeto da coligação.

Um dos problemas que marcam este tipo de negociações interpartidárias é a prioridade que por vezes é dada a um aspeto particularmente sensível: a distribuição de pastas. É, sem dúvida, uma questão premente. Sem a resolver não se pode formar o governo. Contudo, se se passar para plano secundário a questão das opções fundamentais sobre políticas públicas está-se a dar o primeiro passo para futuras dissensões. A prioridade tem de ser dada às opções políticas fundamentais. O que não significa que se olvide um dado político crucial: as políticas têm de ser credíveis e só o serão se quem der a cara por elas for igualmente credível. O que significa que a distribuição de pastas deve ser a segunda prioridade a cumprir.

É uma tarefa árdua a negociação de uma coligação pós-eleitoral. Não é fácil aos partidos, no dia seguinte à refrega eleitoral, abandonar as trincheiras em que antes se digladiavam para se juntarem numa mesma proposta mas sob uma única liderança. Para além das questões pessoais, há problemas muito mais vastos relacionados com diferenças ideológicas, com eleitorados distintos, com expectativas eleitorais. Por vezes, as ideologias, se as há, não são assim tão diferentes e, por conseguinte, os eleitorados não são assim tão distintos. Aí, é o receio de que os eleitores sejam incapazes de os distinguir que impede a aproximação.

Nesses casos, há outra saída. Podemos chamar-lhe a solução sueca.

Na Suécia, o Partido Social Democrata, que foi a força política mais votada nas eleições, e o Partido dos Verdes formam uma coligação minoritária. A direita está na oposição. Em dezembro de 2014, seis partidos suecos, dois que integram o governo e quatro da oposição, firmaram o “Acordo de Dezembro”.

O acordo teve como objetivo permitir a formação de governos minoritários e a estabilidade governativa. Assim sendo, os signatários assumiram o compromisso de: a) permitir a tomada de posse do candidato a Primeiro-Ministro do maior partido ou da maior coligação que seja possível formar e a entrada em funções do seu governo não rejeitando o programa de governo; b) permitir a aprovação do Orçamento de Estado através, nomeadamente, da abstenção; c) garantir um espaço de diálogo e cooperação nas áreas da segurança, da defesa, segurança social (onde foi criado um grupo de trabalho conjunto para estudar a reforma do sistema de pensões) e da energia.

Note-se que o ponto mais significativo deste acordo é aquele que poderá gerar maior estranheza: só terminará em 2022, no dia das eleições legislativas. Ou seja, perdurará por duas legislaturas. Por que razão estendê-lo por mais do que uma legislatura? Ora, essa é a primeira razão para este acordo possa ter sucesso: porque, com ele, os que hoje estão na oposição comprometidos com a sobrevivência de um governo minoritário sabem que, depois das próximas eleições, poderão beneficiar do mesmo. Basta convencer os eleitores de que têm razão.

O motivo que levou os partidos suecos a celebrar tal acordo – o receio da ascensão da extrema direita – apenas a eles respeita. O que nos interessa é a solução e as suas potencialidades.

Esta é uma solução possível quando o contexto, por qualquer motivo, é difícil, mas não o suficiente para impor a coligação. As partes, firmado e publicitado o acordo, sentem a pressão do eleitorado para o cumprir, sob pena de serem penalizados em futuros atos eleitorais. O governo forma-se, segue a sua política e, embora minoritário, eventualmente perdendo votações parlamentares em algumas matérias, permanece sustentado num acordo público. A oposição, pelo seu lado, apoia a durabilidade do governo, por razões patrióticas. Mas sente-se livre para discordar. Mantém a sua autonomia e ganha tempo para se repensar. Preparando-se para beneficiar do mesmo acordo quando, por sua vez, assumir funções governativas .

Entretanto, assegura-se a estabilidade das políticas públicas essenciais que garantem o nosso futuro.