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Internacional

As declarações de rendimentos, instrumento essencial numa democracia

António Domingues, presidente da CGD

José Caria

Ao longo das últimas décadas, acompanhando o desenvolvimento dos tratados anticorrupção pelo mundo fora, a obrigação de declarar património tornou-se cada vez mais comum. Neste momento, uma larga maioria dos países consagra-a legalmente, com graus de abrangência diversos. E a tendência é para permitir que os cidadãos comuns acedam a elas

Luís M. Faria

Jornalista

A polémica em torno dos administradores da Caixa Geral de Depósitos (CGD) foi uma oportunidade para revisitar um tema que, embora muitas vezes incómodo, é de importância vital numa democracia: qual o equilíbrio a estabelecer entre, por um lado, o direito dos detentores de cargos públicos ou equiparados à sua privacidade pessoal, e por outro, a necessidade de evitar situações onde quem se encontra ao serviço do Estado abusa do seu poder em benefício próprio ou permite que essa perceção surja na consciência pública. As chamadas declarações de rendimentos, que na realidade também abrangem os bens imóveis e as dívidas, visam ajudar a minimizar este risco.

Não são apenas as variações súbitas de riqueza, por norma suspeitas, que estão em causa, mas também a eventual existência de laços profissionais ou pessoais que possam afetar a imparcialidade do decisor, suscitar eventuais conflitos de interesse, etc. Ao longo das últimas décadas, acompanhando o desenvolvimento dos tratados anticorrupção pelo mundo fora, a obrigação de declarar património tornou-se cada vez mais comum. Neste momento, uma larga maioria dos países consagra-a legalmente, com graus de abrangência diversos. Conforme resume uma dessas leis, a declaração de rendimentos "permite ao público avaliar potenciais conflitos de interesse, dissuade a corrupção e aumenta a confiança pública no Governo".

Seria mais correto dizer que é um instrumento que contribui para esses objetivos. Na realidade, ainda existe uma grande diferença entre aquilo que muitas leis dizem e aquilo que se passa nos respetivos países. Basta ver como esses países surgem nos índices internacionais de corrupção como o da Transparência Internacional. Questões de cultura ancestral, a forma do regime político e uma infinidade de aspetos práticos de aplicação – a começar pelos meios que se dão, ou não, aos organismos encarregados de combater esse crime – determinam em grande parte quais poderão ser os efeitos dessa obrigação básica de declarar a situação patrimonial dos funcionários.

Bens e créditos (ou dívidas) de qualquer tipo

A declaração de património há muito se tornou uma prática corrente na União Europeia e não só. Entre o fim do século passado e os anos iniciais do atual, vários países africanos, da Ásia Central e da América do Sul adotaram essa regra. Algumas das convenções podem ser consultadas aqui.

Em países que são democracias há muito tempo, a obrigação tende a ser mais abrangente. Nos EUA, por exemplo, estão sujeitos a uma declaração financeira os “membros do Congresso, candidatos a cargos federais, funcionários seniores do Congresso, nomeados para posições no Executivo, membros do Governo, o Presidente e o vice-presidente e juízes do Supremo Tribunal”. Além disso, cada estado tem as suas próprias regras. Na Florida, a obrigação aplica-se a todos os cargos eleitos a nível estadual e local. Também alguns membros de conselhos de administração, e ainda outros funcionários, nomeadamente quando tenham autoridade para efetuar aquisições de bens de valor superior a 20 mil dólares (18.850 euros).

A Organização de Estados Americanos, numa convenção de 1996, também estabelece uma obrigação semelhante. O texto começa por estabelecer algumas definições: “‘funcionário público’, ‘funcionário governamental’ ou ‘servidor público’ significa qualquer funcionário ou empregado do Estado ou das suas agências, incluindo os que foram selecionados, nomeados ou eleitos para desempenhar atividades ou funções em nome do Estado ou ao serviço do Estado, a qualquer nível da sua hierarquia”. Propriedade, por sua vez, significa “bens de qualquer tipo, móveis ou imóveis, tangíveis ou intangíveis, e qualquer documento ou instrumento legal que demonstre ou pretenda demonstrar propriedade ou outros direitos relativos a tais bens”. A convenção determinou a criação de “sistemas para registar os rendimentos, bens e dívidas de pessoas que desempenham funções públicas (...) e, onde for apropriado, tornar públicos esses registos”.

“Estreitos políticos” e outros obstáculos

Esta questão do acesso público é das mais polémicas. O contraste entre o Reino Unido e a Noruega ilustra o dilema. Enquanto neste país toda a vida fiscal e patrimonial dos cidadãos é pública, naquele o direito à privacidade sobrepõe-se, e um cidadão comum não pode aceder às declarações de bens de responsáveis públicos. Outros países adotam soluções mistas, com acesso limitado ou só em determinadas situações. Quem pretende aceder a uma declaração de bens alheia tem sempre de se identificar, e em princípio não pode usar a informação obtidas para fins ilícitos, nomeadamente comerciais.

A exceção aqui é a imprensa, que se pode considerar uma atividade comercial mas com características especiais. De resto, várias leis referem expressamente a intenção e o valor de permitir aos cidadãos colaborarem na luta contra a corrupção. Muitas vezes, são eles que detetam as situações comprometedoras, antes de qualquer entidade oficial se aperceber ou ter meios para isso. Porém, embora mais de 90 dos países exijam oficialmente declarações de rendimentos a altos responsáveis públicos (a percentagem desce bastante em África e no Médio Oriente), menos de metade tornam públicas essas declarações.

Será realista esperar que elas façam uma diferença substancial? Num blogue do Banco Mundial, Alexandra Habershon põe as dúvidas à luz do dia: “Os céticos dirão corretamente que um funcionário decidido a tal encontrará sempre formas de esconder os seus ganhos ilícitos. Que a agência encarregada das declarações terá dificuldade em verificar a exatidão das mesmas, seja por causa das leis sobre sigilo fiscal ou bancário, a falta de registos de propriedade, comerciais e outros, acesso público restrito e os seus próprios recursos limitados. Poder-se-á acrescentar que a aplicação das sanções é afetada por atrasos judiciais e outros fatores do ambiente local. Finalmente, avisarão que a agência encarregada desta tarefa terá de navegar por entre os estreitos políticos que constrangem a luta anticorrupção”.

Em conformidade, o Banco Mundial recomenda uma abordagem gradual: “Os países são aconselhados a começar com áreas de alta prioridade, e a partir daí construir a vontade política e a capacidade para reformas mais ambiciosas. Os países poderão começar com revelações dirigidas a funcionários de alto risco ou alto perfil, passando depois a funcionários públicos de topo e a juízes. Os países também poderão progredir das declarações de rendimentos e bens até às declarações de atividades pós-emprego”.