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O pecado capital dos Programas de Estabilidade

Conselho das Finanças Públicas, liderado por Teodora Cardoso, tem feito críticas recorrentes aos Programas de Estabilidade apresentados pelos governos de António Costa e Pedro Passos Coelho

tiago miranda

O problema é recorrente e não se limita ao atual governo: nos documentos de estratégia orçamental, as medidas para atingir os objetivos de consolidação das contas públicas não são muitas vezes explicitadas, além de, com frequência, mudarem todos os anos, alerta o Conselho das Finanças Públicas

Sónia M. Lourenço

Sónia M. Lourenço

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Jornalista

Tiago Miranda

Tiago Miranda

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Fotojornalista

O ritual repete-se em todas as primaveras: o Ministério das Finanças publica um novo Programa de Estabilidade – durante os anos do resgate a Portugal foi substituído pelo Documento de Estratégia Orçamental – no qual apresenta a estratégia orçamental plurianual do governo e o respetivo enquadramento. E, dessa forma, dá aos agentes económicos a orientação necessária para conciliarem o seu comportamento e decisões com a estratégia proposta pelo governo.

Mas esse papel não está a ser cumprido, alerta o Conselho das Finanças Públicas (CFP). Tudo porque os documentos que saem do Ministério das Finanças padecem de um pecado capital: muitas vezes, as medidas para atingir os objetivos propostos para a consolidação orçamental não são explicitadas, além de, com frequência, as próprias medidas mudarem todos os anos.

O Programa de Estabilidade 2017 – 2021, apresentado este ano pelo ministro das Finanças, Mário Centeno, é um exemplo. Na sua análise ao documento, a instituição presidida por Teodora Cardoso frisa que “não explicita suficientemente a estratégia e as medidas de política económica e orçamental indispensáveis à sua concretização”.

O problema é recorrente. “A ausência dessa explicitação tem sido uma característica habitual dos Programas de Estabilidade apresentados por Portugal”, frisa o CFP. Consequência? “Desperdiça o papel que deveriam desempenhar no enquadramento da tomada de decisões de que depende a credibilização dos objetivos definidos e a capacidade de os atingir.”

A análise dos relatórios do CFP sobre os Programas de Estabilidade apresentados por Portugal nos últimos anos não deixa margem para dúvidas. A apresentação de objetivos – muitas vezes de redução de despesa – sem especificar as medidas que permitirão atingi-los é prática comum. Além de fazer esta crítica ao documento deste ano, já a propósito do Programa de Estabilidade 2016 – 2020 (o primeiro do governo da “geringonça” de António Costa), o CFP escreveu que “menos de um terço do volume de poupanças do lado da despesa previstas pelo Ministério das Finanças apresenta uma especificação concreta, carecendo de especificação a parte restante (69%)”.

Mais ainda, este é um problema que não se restringe ao atual governo PS. Durante os anos de governação da coligação PSD/CDS-PP, sob a égide de Pedro Passos Coelho, o CFP apontava no mesmo sentido. Na análise ao Documento de Estratégia Orçamental (DEO) 2014 – 2018, por exemplo, a instituição destacava que “relativamente aos anos 2016 a 2018, o DEO é omisso quanto às medidas adicionais de consolidação necessárias para atingir as metas anunciadas”.

Nessa análise ao DEO 2014 – 2018, a instituição liderada por Teodora Cardoso traçava um diagnóstico arrasador aos Programas de Estabilidade – ou Documentos de Estratégia Orçamental – apresentados ano após ano por Portugal. “A possibilidade de atualização anual destes documentos habitualmente permitiu que cada revisão ignorasse as previsões e mesmo as medidas enunciadas no ano anterior. Essa prática retirou-lhes a natureza de compromisso de governação, capaz de servir de guia efetivo das expectativas dos agentes económicos.”

Afinal, para que servem os Programas de Estabilidade? Olhando para as críticas do CFP, servem para muito menos do que deveriam.

Programa 2017-2021 depende “crucialmente” do andamento da economia

Esta terça-feira, o CFP divulgou o relatório de análise ao Programa de Estabilidade 2017–2021, apresentado esta primavera pelo Ministério das Finanças. Nessa análise, considera que o programa “consagra objetivos económicos e orçamentais adequados à sustentabilidade do crescimento económico e das finanças públicas portuguesas”. Além disso, os objetivos “estão de acordo com as regras orçamentais nacionais e europeias, excetuando apenas o esforço orçamental em 2017, ano em que a melhoria prevista no saldo estrutural é inferior ao requerido pela lei de enquadramento orçamental e pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento”.

O CFP destaca a redução prevista pela equipa de Mário Centeno no rácio da dívida pública, que totaliza 21 pontos percentuais do PIB em quatro anos. Uma redução “essencial para a melhoria da perceção e notação de risco da República e para a melhoria estável das condições de financiamento da economia”. Para esta redução da dívida, o Programa de Estabilidade prevê a melhoria cumulativa do saldo orçamental ajustado do ciclo económico em 5197 milhões de euros entre 2017 e 2021, o que equivale a 2,6 pontos percentuais do PIB.

Na forma como o governo pretende chegar a este objetivo é que estão as críticas do CFP. Em primeiro lugar, “a melhoria prevista para o saldo depende crucialmente da evolução macroeconómica e da correta antecipação da dinâmica de evolução das variáveis orçamentais no cenário de políticas invariantes”, frisa o CFP. E destaca que, de acordo com o documento elaborado pelo Ministério das Finanças, “apenas esse efeito do cenário de políticas invariantes, na ausência de novas medidas de política, seria suficiente para assegurar a eliminação do défice orçamental e atingir um ligeiro excedente em 2021, explicando só por si 70% da melhoria do saldo ajustado entre 2017 e 2021”.

No fundo, a instituição alerta que o governo fica muito dependente do (bom) andamento da economia portuguesa para atingir os objetivos em termos de consolidação das contas públicas.

Mas há mais críticas. Escreve o CFP que as medidas de política orçamental, que explicam um quarto da melhoria prevista do saldo ajustado entre 2017 e 2021, “embora se concentrem sobretudo na despesa, mais de quatro quintos das medidas dirigidas à redução da despesa (1367 milhões de euros) resultam de ganhos de eficiência que dependem de medidas não especificadas, que apenas apontam as metas a atingir”. Ou seja, mais uma vez, como quase todos os anos, o CFP salienta que o governo diz que irá reduzir despesa mas não explica como o fará.