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Instabilidade fiscal mudou 3178 artigos em 26 anos

Conferência debateu a necessidade da contabilidade pública — e do sistema fiscal português — adotar princípios e novos modelos que garantam maior transparência

jOSÉ CARIA

A necessidade de aumentar a transparência do Estado exige novas regras

João Palma-Ferreira

João Palma-Ferreira

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Jornalista

José Caria

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“A instabilidade fiscal em Portugal tem sido bastante elevada, fazendo sentir-se de igual modo nos três principais impostos”, refere um estudo do professor do ISEG, Joaquim Miranda Sarmento, que analisa as alterações efetuadas nos códigos do IRS, IRC e IVA entre 1989 e 2014. As conclusões são devastadoras: um total de 2336 artigos alterados no IRS, IRC e IVA. Se forem incluídos mais seis tipos de impostos, as alterações fiscais efetuadas ao longo de 26 anos envolvem 3178 artigos.

O ano 2000 fica na história fiscal portuguesa recente como aquele em que houve mais instabilidade, com a mudança de 266 artigos, seguindo-se 2014 com 259 artigos, 2008 com 242 artigos e 1996 com a modificação de 188 artigos.

Este estudo foi feito conjuntamente com Inês Duarte, mestre em contabilidade, fiscalidade e finanças pelo ISEG, e foi mencionado durante a primeira conferência sobre os ‘Desafios da Gestão Financeira Pública para Portugal’, realizado no ISCTE. A conferência debateu a necessidade da contabilidade pública — e do sistema fiscal português — adotar princípios e novos modelos que garantam maior transparência às contas públicas, de forma a tornar a economia portuguesa mais atrativa para os investidores.

Na abertura da conferência, o ministro das Finanças, Mário Centeno, admitiu que há necessidade de “melhorar o modo como os recursos públicos são geridos”. E garantiu que a criação da ‘Entidade Contabilística Estado’ — um projeto em parceria com o Eurostat —, será um passo nesse sentido.

Quanto às “mudanças necessárias”, diz que já são refletidas nos três pilares essenciais da “ação orçamental” do Governo — que vai no segundo orçamento realizado em 2016. Enumerando os três pilares, diz que em primeiro lugar o Orçamento para 2017 permite a “recuperação dos rendimentos das famílias” pelo “alívio da carga fiscal”, em segundo lugar promove a “recapitalização das empresas” e em terceiro lugar “estabiliza o sistema financeiro” — num orçamento que “permitiu o alívio das contas públicas”, diz.

Mário Centeno considera que “o exercício de escolhas” para 2017 pretende ser um “orçamento de estabilidade fiscal”. Porque, explica, “apenas 0,5% da receita fiscal será originada em novos impostos, sendo 99,5% da receita fiscal proveniente de impostos estabilizados”.

Thomas Berger, partner da EY, por seu turno, explicou a extrema relevância para o sector público da informação contabilística correta, considerando fundamental que a Europa adote padrões de contabilidade pública que traduzam a realidade dos países — como os International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) —, para melhorar a gestão das finanças públicas.

“A informação contabilística tem de mudar” para permitir que todos os stakeholders da contabilidade governamental — contribuintes, deputados, executivos, técnicos de departamentos de estatística, jornalistas, investidores, analistas e organismos supranacionais — escrutinem e avaliem a forma como é aplicado o dinheiro público”, defende. Outros benefícios, refere, decorrem da identificação de ativos públicos para os quais ninguém reparava ou da quantificação das responsabilidades futuras que, no seu conjunto, permitem gerir com mais eficiência os impostos cobrados.

É certo que a introdução das IPSAS terá um custo para todos os países europeus, mas Thomas Berger considera que “os seus benefícios serão superiores aos custos”. Para Portugal — diz — “uma das vantagens será aumentar a confiança no diálogo com os outros países”.

Segundo Óscar Figueiredo, responsável executivo da Ordem dos Revisores Oficiais de Contas, a nova realidade contabilística portuguesa passa pela entrada em vigor do Sistema de Normalização Contabilística — Administração Pública (SNC-AP), que já está a ser testado por 53 entidades-piloto, acompanhadas pela Direção-Geral do Orçamento.

SNC adiada para 2018

Previa-se que o SNC-AP entraria em vigor em 2017, mas o Expresso sabe que o sector da contabilidade aguarda a publicação de um diploma legal que pode adiar a sua entrada em vigor para 2018. A nível europeu, as IPSAS serão refletidas nas designadas Normas Europeias de Contabilidade para o Sector Público (EPSAS), um projeto que está a ser acompanhado pela Comissão Europeia. No entanto, as EPSAS nem sequer têm data prevista para entrarem em vigor, admitindo-se que isso possa acontecer por volta do ano 2025.

A professora do ISCTE Maria Antónia Jesus considera decisivo para a contabilidade no sector público que haja um aumento de fiabilidade e transparência dos números oficiais, decorrente da substituição das informações financeiras preparadas com base no regime de caixa, pelas informações obtida tendo por base o regime de acréscimo.

Um dos efeitos mais relevantes dessa mudança será eventualmente notado nos valores do défice. Porém, uma das dificuldades previsíveis para uniformizar estas regras na União Europeia é o risco de não haver vontade política suficiente para estabelecer uma data limite para a entrada em vigor das EPSAS. Outra eventual consequência relevante das EPSAS será notada na conta consolidada do Estado e também no endividamento líquido e na dívida total das autarquias.

Relativamente ao novo enquadramento orçamental português, Luís Morais Sarmento, ex-secretário de Estado do Orçamento — que é quadro do Banco de Portugal, mas refere que as suas declarações são feitas a título pessoal e não vinculam o banco — considera que a reordenação de artigos tornou a lei orçamental mais fácil de ler e deu maior relevância à questão contabilística. Morais Sarmento defende que Portugal precisa de quantificar as responsabilidades que assume para adequar os instrumentos de gestão pública que dispõe.

Manuela Proença, responsável da Direção-Geral do Orçamento, considera que a nova lei de enquadramento orçamental assegura uma visão plurianual ao quadro orçamental e facilita o controlo de compromissos em vez de possibilitar apenas o controlo de despesas.

Perímetro do Estado aumenta

O próprio perímetro de consolidação da administração central foi alargado a 160 entidades novas, permitindo a integração de mais informação nas contas públicas, o que as torna mais transparentes porque refletem novos passivos empresariais.

Joaquim Miranda Sarmento, professor do ISEG, recorda que “a intervenção da troika ocorreu de 2011 a 2014, mas Portugal ainda vive com oito restrições orçamentais”. Além das limitações inerentes ao Pacto de Estabilidade — um défice de 3% e 60% de dívida pública — temos o défice estrutural que não pode ser superior a 0,5% do PIB, e está perto dos 2%, temos de reduzir a dívida pública, temos de garantir um determinado crescimento económico, temos de refinanciar dívida entre €40 mil milhões e €50 mil milhões e devemos acautelar os efeitos do envelhecimento da população, designadamente pelo aumento das despesas com pensões e saúde. Ou seja, o ajustamento que Portugal tem de fazer dificilmente poderá ser feito pelo lado do investimento público.

Carlos Lobo, tax leader da EY, considera que Portugal não pode manter o rumo da instabilidade fiscal, recordando, com ironia, que não é possível ter mais teses de doutoramento sobre normas que desapareceram durante o tempo em que a tese foi realizada. “Somos excelentes legisladores, mas péssimos executores”, diz.

Recordando o conselho de Paul Kazarian — ex-banqueiro da Goldman Sachs e líder do fundo de investimento Japonica Partners, um dos maiores compradores de dívida pública grega no auge da crise da Grécia —, Carlos Lobo apela a que Portugal deve mostrar o que vale. “Se Portugal não dá informação, como é que o país não quer ser atacado por fundos especulativos”, questiona Carlos Lobo, evocando as palavras de Kazarian.

Mauro Fridman, consultor do Fundo Monetário Internacional reconhece que a nova lei de enquadramento orçamental já trouxe uma mudança de paradigma. Mas Fridman alerta que o processo de transição para as IPSAS, pela criação das EPSAS na Europa, “não é claro”. E anuncia: “Portugal tem grandes desafios pela frente. Vamos assistir a mudanças na política monetária porque o Banco Central Europeu vai alterar a sua atuação através do quantitative easing”.