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A posologia do Orçamento

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O país conhece esta sexta-feira o documento que mexe com a vida de nós todos. É um processo que resulta de noitadas, condicionamentos, negociações e orientações. E começa de cima para baixo e termina de baixo para cima

Joana Nunes Mateus

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jornalista

Luís Barra

Luís Barra

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Fotojornalista

Quem passou nas últimas noites pelo Terreiro do Paço, em Lisboa, certamente reparou nas luzes acesas de quem faz horas extraordinárias no Ministério das Finanças para encaixar as últimas peças do Orçamento do Estado (OE) para 2017.

Mas o documento que o governo prometeu entregar esta sexta-feira à Assembleia da República começou a ser pensado há muitos meses, muito provavelmente enquanto Mário Centeno ainda apresentava, negociava e fazia aprovar o OE 2016. É que convém recordar que, devido à marcação das últimas eleições legislativas para outubro de 2015, o OE 2016 só entrou em vigor na primavera. Neste seu ano de estreia, o ministro das Finanças teve assim de elaborar não um mas dois OE.

Como explica a Direção-Geral do Orçamento (DGO), é no início do ano, e sobretudo a partir de abril/maio, que se começa a preparar o OE do ano seguinte. A trave-mestra é o chamado cenário macroeconómico, que inclui não só previsões da economia portuguesa como também indicadores-chave da conjuntura internacional, desde o crescimento da procura externa ao preço do petróleo, taxas de juro e câmbios. Quanto mais acertadas forem as previsões do produto interno bruto (PIB), do consumo, do investimento, das exportações, da taxa de inflação ou da taxa de desemprego, maiores as probabilidades de o ministro das Finanças acertar em receitas como os impostos e em despesas como o subsídio de desemprego.

O problema é que as páginas do próximo OE nunca estão em branco porque o ministro das Finanças não é livre de fazer as contas que entender para o ano seguinte. Os impostos não são elásticos e a maioria das despesas são rígidas e repetidas todos os anos.

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No que toca às despesas, 2/3 são prestações sociais - como pensões de velhice e gastos com pessoal (salários dos funcionários públicos), ¼ são as contas da luz, água, renda, comunicações, informática, combustíveis, papel e demais “consumos intermédios” que fazem os serviços públicos funcionar e os juros e demais encargos com a dívida pública que crescem à medida que o país continua a registar défices orçamentais e a ter de pedir mais dinheiro emprestado. De facto, depois da segurança social e da saúde, a gestão da dívida pública já é o terceiro maior “Ministério” à mesa do OE, absorvendo 1/6 das receitas gerais do Estado.

No que toca às receitas, ¼ são contribuições sociais que dependem de quantas pessoas estão empregadas e a descontar para a segurança social e 3/5 são impostos que já superam os 25% do PIB. Dois em cada três euros destas receitas fiscais dependem do IVA e do IRS, ou seja, do consumo e do rendimento das famílias. Seguem-se o IRC sobre as empresas, os impostos sobre os produtos petrolíferos que todos pagam na bomba de gasolina, o IMI sobre os proprietários, o imposto sobre o tabaco dos fumadores, o imposto de selo, o imposto sobre os veículos, o IMT quando se compra um imóvel e o IUC, antigo “selo do carro”.

Para conseguir fechar os números todos antes de 15 de outubro, os serviços públicos devem elaborar o seu orçamento em agosto. O processo começa de cima para baixo e termina de baixo para cima. Antes das férias do verão, o ministro das Finanças distribui o chamado “plafond” a cada colega do conselho de ministros. Chegado ao seu Ministério, cabe a cada ministro distribuir pelas direções-gerais, institutos públicos e demais entidades sob a sua tutela os milhões que Mário Centeno lhes deixa gastar . No final de julho, o secretário de Estado do Orçamento divulga um despacho com todas as instruções que os serviços precisam de cumprir para preparação do seu orçamento.

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Enquanto a maioria dos portugueses estava a banhos, o secretário de Estado do Orçamento, João Leão, deu o prazo até 19 de agosto de 2016 para os cerca de 500 serviços da administração central indicarem quanto planeiam gastar em salários, consumíveis e atividades. Além disso, num gesto inédito, obrigou cada serviço público a entregar um documento extra: uma lista com pelo menos cinco iniciativas que levem o respetivo serviço a gastar menos dinheiro aos contribuintes durante o ano 2017, já que, no próximo ano, a emissão de pareceres da DGO relativos a novas iniciativas que gerem pressões sobre a despesa passará a estar dependente da identificação de poupanças em montante equivalente.

Para prevenir eventuais derrapagens das despesas, a equipa das Finanças também reservou para si algumas “almofadas” de segurança. A chamada dotação provisional é uma gaveta para abrir só perante situações imprevistas. Além disso, há a reserva e as cativações às verbas distribuídas por todos os serviços da administração central. Estas são uma espécie de travões ou diques que impedem os serviços de gastar todo o orçamento anual, já que a libertação dos montantes cativados – a “descativação” - só ocorre se e quando o ministro das Finanças autorizar.

Somados os orçamentos de todos os serviços públicos, a DGO entrou em setembro já com uma estimativa de quanto será preciso gastar em cada rubrica, a começar pelas despesas com pessoal que em 2017 acomodarão por completo as bandeiras eleitorais da reposição integral dos salários e da diminuição do horário semanal de trabalho para 35 horas na função pública.

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É com base nestes grandes números que os contribuintes têm sabido pelos jornais das negociações que decorrem entre os partidos que sustentam o atual governo no parlamento. As sucessivas notícias sobre novos impostos, aumentos das pensões, diferentes estimativas do PIB ou novas metas para o défice orçamental do próximo ano são sintomáticas das muitas peças que a equipa das Finanças ainda tem por encaixar nesta contagem decrescente para a apresentação do OE 2017.

As contas até podem ser das Finanças mas, no final, a proposta do OE é decidida ao mais alto nível, num plano que reúne um conjunto de difíceis decisões políticas.

Um exemplo: só estas três bandeiras eleitorais davam para aumentar o investimento público em mais de 20% em 2017 - o fim da sobretaxa de IRS, que custa €380 milhões aos cofres do Estado; a redução do IVA da restauração de 23% para 13%, que custa outros €175 milhões; a reposição dos salários da função pública, que vale €257 milhões.

Apresentada a proposta do OE 2017 à Assembleia da República, esta será discutida e aprovada, com diversas alterações avançadas pelos deputados dos diferentes partidos, durante os meses de outubro e novembro. Aprovado o OE 2017, o último passo é a promulgação pelo Presidente da República. A lei do Orçamento do Estado entra em vigor a 1 de janeiro de 2017.