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Organismo do FMI reconhece erros no resgate português

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Christine Lagarde, diretora-geral do FMI

JIM LO SCALZO / EPA

Relatório do Independent Evaluation Office, um órgão independente do FMI que avalia os seus programas, reconhece vários erros nos resgates na zona euro. Em Portugal, entre outras coisas, houve excesso de otimismo nas previsões e erros nas estimativas para os impactos orçamentais

Não faltaram erros na forma de atuar do Fundo Monetário Internacional (FMI) nos resgates efetuados na zona euro. Muitos deles foram sendo reconhecidos ao longo do processo, como o dos multiplicadores aplicados nos quadros Excel para a Grécia, Irlanda e Portugal, ou do adiamento por dois anos da reestruturação da dívida grega.

O FMI alega que os erros foram sendo corrigidos e que, quanto às condições excecionais que aceitou para os resgates, contornando inclusive regras de ouro do Fundo, elas estão a ser revistas, agora, nomeadamente na avaliação ex-post que está em curso para Portugal e na insistência para que haja um alívio de dívida por parte dos credores oficiais europeus à Grécia no âmbito do terceiro resgate.

Aliás, no relatório de avaliação específico sobre Portugal, também divulgado esta quinta-feira, sublinha-se que uma lição a tirar é que, “na ausência de um mecanismo que permita uma reestruturação ordenada da dívida, as crises de balança de pagamentos em países membros de uma união monetária evoluirão provavelmente para grandes recessões”.

O que foi saindo às pinguinhas em notas técnicas nos principais relatórios do FMI e em artigos científicos publicados por nomes sonantes do Fundo, como o ex-economista chefe Olivier Blanchard, é, agora, sintetizado pelo Organismo de Avaliação Independente (Independent Evaluation Office - IEO) do Fundo Monetário Internacional (FMI). Este organismo, independente da direção do Fundo, serve precisamente para avaliar as políticas seguidas pela instituição.

No “Relatório sobre o FMI e as crises na Grécia, Irlanda e Portugal”, publicado esta quinta-feira em Washington, são vários os erros ocorridos nos resgates na zona euro nos quais o Fundo participou em paralelo com a União Europeia, através da Comissão Europeia e do Banco Central Europeu. Os primeiros dois problemas detetados estão relacionados com as estimativas económicas e orçamentais: o FMI apoiou programas de resgate na Grécia e Portugal que se basearam em projeções de crescimento excessivamente otimistas e, ao mesmo tempo, foram usados multiplicadores orçamentais que subestimavam o efeito negativo das medidas.

Milos Bicanski / Getty Images

No caso português, foi usado inicialmente um multiplicador de 0,5 (idêntico ao de outros programas) e em outubro de 2012 foi revisto para 0,8. Ou seja, o estrago provocado no PIB por cada euro de austeridade passou de 50 para 80 cêntimos.

Este erro levou a recessões profundas e mais demoradas do que o esperado nos países resgatados, ainda por cima agravadas porque as retomas europeia e mundial foram “mais fracas do que o previsto”, como sublinhou Christine Lagarde, na sua resposta às recomendações. Em suma, um erro inicial teve um impacto endógeno (nos resgatados) muito duro e foi ampliado pelo contexto exógeno, da zona euro e da economia global. Um dos 'choques' no caso português foi "a recessão na zona euro que afetou severamente o principal parceiro de Portugal, a Espanha", como sublinha o relatório epecífico sobre o resgate português, elaborado por Martin Eichenbaum, Sérgio Rebelo e Carlos Resende.

Mas houve outros problemas, como foi a decisão do Fundo em isentar por razões de risco sistémico os membros do euro a resgatar da aplicação da exigência de reestruturação prévia da dívida soberana no caso de não estar garantida a sua sustentabilidade. Essa isenção começou logo com o caso do primeiro resgate à Grécia, em 2010, o que só foi corrigido, dois anos depois, com o programa de reestruturação da dívida privada e com novas condições de refinanciamento por parte dos credores oficiais. O Fundo corrigiu o tiro inicial e, por isso, exige hoje um alívio da dívida por parte dos credores oficiais europeus.

A somar a tudo isto destacaram-se ritmos irrealistas exigidos para as reformas estruturais, o facto de o Fundo ter perdido “a sua característica agilidade como gestor de crise”, a sua direção executiva ter desempenhado “um papel limitado na sua função de supervisão durante muito do período de crise” e a ideia de que o FMI poderia esta a tratar “de um modo diferente” economias desenvolvidas, e em particular as da zona euro na Europa .

Lagarde deita água na fervura

JIM LO SCALZO / EPA

O FMI procura deitar água na fervura, salientando que os programas em que se envolveu na zona euro desde 2010 foram um sucesso, mas limitado, como sublinha Christine Lagarde, a sua diretora-geral, na apreciação sobre o documento.

No caso português, os avaliadores são claros sobre as limitações: a desvalorização fiscal não foi implementada, as reformas estruturais foram incompletas e as metas orçamentais iniciais não foram alcançadas. Consideram, também, que a sustentabilidade da dívida pública continua "frágil".

O IEO reconhece que a intervenção do FMI nos resgates de quatro membros do euro – Grécia, Irlanda, Portugal e Chipre, por ordem cronológica – foi uma situação nova. Foi a primeira vez que o Fundo se “envolveu diretamente em programas de ajustamento para economias desenvolvidas pertencentes a uma união monetária”. Os diretores executivos do Fundo reforçam este contexto de “circunstâncias sem precedentes” em que “se navegou em território desconhecido” em países que sofreram um corte abrupto no acesso ao financiamento nos mercados, onde não se podia recorrer à flexibilidade cambial e em que existiam desequilíbrios, alguns estruturais.

No balanço global, os programas em que o Fundo se envolveu ajudaram a “ganhar tempo” para que, na zona euro, se criassem sistemas de proteção que não havia, se evitassem contágios e se permitisse o regresso ao crescimento e ao financiamento no mercado da dívida por parte da Irlanda e Portugal. Mesmo no caso da Grécia, “que é [um caso] único”, apesar dos erros e das crises políticas sucessivas, o país manteve-se no euro, o que Lagarde considera um saldo positivo.

No entanto, o FMI pretende ser uma “organização que aprende”, e, por isso, pediu a avaliação independente e tomou, em geral, em consideração as cinco recomendações feitas pelo IEO. A apreciação pelos diretores executivos do FMI e pela própria diretora-geral apontam para detalhes que são reveladores.

Recomendações ao FMI

MANDEL NGAN/ GETTY IMAGES

A primeira recomendação do IEO diz respeito à “minimização da intervenção política” na análise técnica e recomenda que se desenvolvam procedimentos. Lagarde concorda com o princípio, mas rejeita liminarmente a necessidade de novos procedimentos. Curiosamente, alguns diretores executivos consideraram que é necessário desenvolver procedimentos para proteger as equipas técnicas da potencial pressão política. Mas muitos diretores sublinharam que tomar em conta “considerações político-económicas e diferenças de pontos de vista legítimas pode oferecer perspetivas relevantes e ajudar a assegurar a viabilidade e o sucesso do programa”.

A segunda sublinha que as regras devem ser aplicadas e que não devem ser alteradas sem uma ponderação cuidadosa. Esta recomendação prende-se com a decisão do Fundo em isentar por razões de risco sistémico os membros do euro a resgatar da aplicação da exigência de reestruturação prévia da dívida soberana no caso de não estar garantida a sua sustentabilidade. “Isso deveria ter sido considerado com mais cuidado e transparência por parte da direção” do FMI, concordam os diretores. Lagarde considera que tal isenção surgiu em circunstâncias extraordinárias, mas que vai avaliar melhor se uma situação do género se repetir. Sublinha que, nas avaliações ex-post dos países resgatados, como a que está a ser desenvolvida para Portugal, o assunto já está a ser levado em conta.

A terceira aponta para a necessidade de explicar como aplicar as orientações existentes ao contexto específico de países membros de uniões monetárias. Os diretores consideraram importante a recomendação de que sejam clarificadas as circunstâncias e modalidades das regras de condicionalidade a impor aos resgatados no âmbito de instituições ao nível de união.

A quarta indica a importância de definir uma política de cooperação em iniciativas regionais de financiamento. Os diretores sublinharam a importância da flexibilidade.

A quinta aconselha a que o FMI reafirme a sua política de transparência e de prestação de contas e destaque o papel da avaliação independente (como é o caso da atuação deste Organismo).