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FMI lança livro sobre Portugal onde considera programa um “sucesso”

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Albert Jaeger (à esquerda) conversa com Subir Lall (outro elemento do FMI), ao lado de Isabel Vansteenkiste (Banco Central Europeu) e Sean Berringan (Comissão Europeia), durante uma reunião de membros da troika no Parlamento português, em 2014

PATRICIA DE MELO MOREIRA / AFP / Getty Images

Documento da autoria do atual chefe de missão, Subir Lall, do antigo representante em Lisboa, Albert Jaeger, e de Dmitry Gersheson sublinha vários pontos positivos do ajustamento português entre 2011 e 2014. Mas deixa avisos sobre mercado de trabalho, dívida e crescimento.

O chefe missão do Fundo Monetário Internacional (FMI) em Portugal, Subir Lall, apresenta esta quarta-feira em Lisboa um livro editado pela instituição sobre o programa português. O documento intitulado “From Crisis to Convergence – Charting a Course for Portugal” passa em revista os anos do programa de ajustamento (2011-2014), faz o balanço dos passos que foram dados e deixa algumas recomendações para lidar com os problemas que ainda persistem.

“Por qualquer métrica, o programa de estabilização macroeconómico de Portugal 2011-2014 foi um sucesso”, escreve Poul Thomsen logo na introdução. E as métricas que o atual diretor do departamento europeu do Fundo e primeiro chefe de missão em Lisboa são o défice orçamental, o crescimento das exportações, os excedentes das contas externas, a saída da recessão e o regresso aos mercados.

Onde estão os problemas? Thomsen deixa o aviso: na elevadas dívidas pública e privada, no crédito malparado, no fraco crescimento e no mercado de trabalho onde o desemprego medido de forma vai demorar a diminuir. Este último ponto é, de resto, um dos que mais atenção tem merecido do FMI nos últimos tempos e que é o primeiro ponto a abrir o livro.

Desemprego elevado preocupa

Os autores calculam que, enquanto no final de 2014 a taxa de desemprego estava em 14%, “uma medida mais abrangente de subutilização dos trabalhadores (labor slack) indicava que cerca de 20% dos recursos de trabalho disponíveis estavam desempregados, subempregados ou desencorajados de procurar ativamente emprego”.

Este indicador remete para aquilo que muitas vezes em Portugal se chama taxa ‘real’ de desemprego e que representa, na prática, uma taxa de desemprego de âmbito mais alargado. E não inclui, sublinha o livro, “os emigrantes que deixaram o país para procurar emprego fora”. A inclusão desta componente elevaria a taxa de desemprego em quase mais dois pontos percentuais.

O FMI reconhece que a medição correta deste problema levanta dificuldades, mas não deixa de o colocar no topo das prioridades. Não apenas pela sua dimensão, como também pelo facto de afetar de forma mais pronunciada trabalhadores com baixa qualificação cujo regresso ao mercado de trabalho é mais difícil. Uma dificuldade relacionada também com o desemprego estrutural que, não sendo o mesmo indicador, é outro sintoma da dificuldade da economia portuguesa em regressar a taxas de desemprego de um só dígito como se verificava antes da crise financeira que nasceu nos EUA em 2007.

O problema, dizem os homens do FMI, é “uma herança dos desequilíbrios pré-crise”. A questão que se coloca agora é quanto tempo é necessário para o resolver. O livro tem dois cenários. No mais pessimista, no final desta década ainda terá sido absorvido todo o slack embora os trabalhadores qualificados tenham já regressado ao nível pré-crise financeira. No mais otimista, em 2020 esta taxa desemprego alargada estará já praticamente ao nível de 2008, em redor de 10%.

As recomendações do Fundo vão em linha com o habitual. A começar com uma “política de salário mínimo prudente” que passa pela atualização em linha com a inflação e uso de créditos fiscais para complementar os rendimentos mais baixos. O que, aliás, faz parte do programa original do PS. Há até trabalhos académicos de Mário Centeno citados no livro do FMI.

Os técnicos do Fundo defendem ainda maior aposta na captação de IDE para setores exportadores e maior concorrência em determinados mercados para melhorar a qualidade da gestão das empresas. Pedem também um diálogo social “mais inclusivo e transparente” para facilitar a contratação de trabalhadores menos qualificados. O objetivo, neste caso, é reduzir a influência dos chamados insiders – aqueles que estão no mercado de trabalho – e dar mais voz aos desempregados e subempregados.

Os desequilíbrios internos foram o preço a pagar pelo ajustamento externo que poderia, no entanto, na perspetiva do FMI, ser minimizados com reformas estruturais ou com a famosa desvalorização orçamental que sempre defendeu. E na qual continua a acreditar.

A desvalorização orçamental, oh a desvalorização orçamental!

“Quando a crise deflagrou no início de 2011, o programa de ajustamento ajudou a restaurar o equilíbrio externo. Isto, contudo, foi conseguido à custa de um enorme desequilíbrio interno, que foi resultado de uma declínio da procura interna”, escrevem os autores logo no arranque do livro. Uma forma de contornar este ‘efeito adverso’ teriam sido reformas estruturais ou a desvalorização orçamental que “se mostrou impossível de implementar”.

O FMI, em particular o seu primeiro chefe de missão Poul Thomsen, sempre foi um grande entusiasta da desvalorização orçamental. Uma solução que, da parte do governo português, nunca recebeu o mesmo entusiasmo.

O livro recorda a tentativa falhada de avançar com a desvalorização orçamental e lembra até a manifestação com um número “estimado” de 500 mil pessoas. Era uma arma poderosa na perspetiva dos homens de Washington que a consideram “uma reforma estrutural que é a superior a um conjunto alargado de reformas estruturais que pode, em princípio, se capaz de produzir o mesmo aumento de competitividade externa, mas com um timing e magnitude dos efeitos envoltos em margens superiores de incerteza”.

O FMI encontra mesmo quatro lições para as dificuldades de avançar com este tipo de políticas: a elevada magnitude do ajustamento necessário, restrições das regras europeias que impedem a sua aplicação apenas a bens transacionáveis, preços rígidos nos não transacionáveis e pressão política relacionada com eventual injustiça da medida.

Contas externas podem derrapar

Muitas das políticas recomendadas ligam-se diretamente à questão da competitividade externa que deve continuar a ser reforçada “com reformas estruturais em algumas áreas chave que foram identificadas durante o programa 2011-2014 do FMI, como maior flexibilidade no mercado de trabalho ou estímulos à concorrência”. O Fundo volta a levantar dúvidas sobre a sustentabilidade da melhoria das contas externas: “O aumento de 9,5% do PIB nas exportações entre 2010-2013 ficou apenas na décima posição entre os países da União Europeia. A melhoria de 11% do PIB no saldo externo foi, ainda assim, o maior. O que indica que parte da melhoria da das contas externas foi devida à compressão das importações causada pela crise.”

Outros problemas identificados pelo FMI, e que são igualmente recorrentes nestas análises, são a dívida pública e a necessidade de manter a pressão orçamental para a reduzir. Em prieiro lugar, porque, apesar “do progresso significativo”, o ajustamento “ficou aquém dos objetivos originais do programa”. Mas também porque um peso da divida no PIB na ordem dos 130% não deixa margem para desacelerar o esforço. O Fundo deixa algumas recomendações mais ou menos ‘clássicas’ relacionadas com funcionários públicos (mais rápida diminuição do número de funcionários aproveitando as aposentações, convergência de salários público-privado ou contenção de progressões e outros fatores que agravam gastos com funcionários), pensões (reforçar as regras de atualização anual ou aumentar contribuições) ou com uma escolha mais criteriosa da despesa pública (investimento em infraestruturas, por exemplo).

O Fundo defende igualmente a adoção de medidas para reduzir o excesso de endividamento privado que passam, entre outras coisas, pela eliminação de desincentivos às empresas e bancos para reestruturar a dívida. Entre estas destacam-se, por exemplo, o enquadramento legal que funciona como um impedimento ou a existência de “garantias pessoais como colateral de negócios” o que implica que “reestruturações de dívida podem ter consequências pessoais devastadoras”.

O livro termina com a recomendação de minimização da busca de rendas e a melhoria da educação para acelerar o crescimento do PIB. A ideia é canalizar “os recursos escassos do país para atividades produtivas”.

A desvalorização orçamental, oh a desvalorização orçamental

“Quando a crise deflagrou no início de 2011, o programa de ajustamento ajudou a restaurar o equilíbrio externo. Isto, contudo, foi conseguido à custa de um enorme desequilíbrio interno, que foi resultado de uma declínio da procura interna”, escrevem os autores logos no arranque do livro. Uma forma de contornar este ‘efeito adverso’ teriam sido reformas estruturais ou a desvalorização orçamental que “se mostrou impossível de implementar”.

O FMI, em particular o seu primeiro chefe de missão Poul Thomsen, sempre foi um grande entusiasta da desvalorização orçamental. Uma solução que, da parte do governo português, nunca recebeu o mesmo entusiasmo.

O livro recorda a tentativa falhada de avançar com a desvalorização orçamental e lembra até a manifestação com um número “estimado” de 500 mil pessoas. Era uma arma poderosa na perspetiva dos homens de Washington que a consideram “uma reforma estrutural que é a superior a um conjunto alargado de reformas estruturais que pode em princípio se capaz de produzir o mesmo aumento de competitividade externa, mas com um timing e magnitude dos efeitos envoltos em margens superiores de incerteza”.

O FMI encontra mesmo quatro lições para as dificuldades de avançar com este tipo de políticas: a elevada magnitude do ajustamento necessário, restrições das regras europeias que impedem a sua aplicação apenas a bens transacionáveis, preços rígidos nos não transacionáveis e pressão política relacionada com eventual injustiça da medida.