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Os mitos que assombram o Estado Social

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Temos mesmo um Estado social acima das nossas possibilidades? O Expresso explica este e outros mitos enunciados no novo livro de Pedro Adão e Silva e Mariana Trigo Pereira, que tenta desmontar algumas ideias feitas sobre a proteção social em Portugal

A política está repleta de narrativas e mitos que nem sempre correspondem à realidade. É assim em Portugal e é assim em todo o mundo. Faz parte do jogo político usar imagens e ideias que, muitas vezes, não retratam os factos. E quanto mais complexo o tema, mais fértil é o terreno para este tipo de aproveitamento. O Estado Social é um destes casos. Cá dentro e lá fora. Basta ver a discussão, por exemplo, sobre o Obamacare norte-americano para, mesmo na distante realidade da saúde norte-americana, se encontrarem argumentos semelhantes. O livro “Cuidar do Futuro – Os Mitos do Estado Social Português”, da autoria de Pedro Adão e Silva (professor do ISCTE e colunista do Expresso) e Mariana Trigo Pereira (economista e investigadora de políticas públicas), tenta desmontar alguns dos mitos à volta do Estado Social português.

Mais concretamente, o livro tenta destruir oito mitos que o Expresso enuncia em seguida com um resumo da respetiva argumentação.

1 – Portugal tem um Estado social acima das suas possibilidades

A despesa pública teve um aumento rápido após 1980 porque partiu de um nível bastante baixo. “De um valor que era de cerca de 5% em 1974, passou a gastar cerca de 11% no ano de adesão à CEE, e 25,2% em 2014, um montante que não é desmesurado mas antes próximo da média europeia”.

Ou seja, Portugal apenas recuperou terreno face à realidade europeia em matéria de proteção social (ver gráfico) mas ainda fica a alguma distância do que se passa em alguns países com sistemas mais generosos. Nomeadamente quando se olha para a despesa por habitante permanece “muito aquém da média europeia e da zona euro”.

2 – Os políticos usam a despesa social para ganhar eleições

“A despesa social aumenta em paralelo com o processo de consolidação democrática e o ritmo de crescimento acelerou após a adesão à União Europeia”. O que, para os autores, contraria a ideia de eleitoralismo ou aproveitamento político da generosidade do sistema de proteção social para conseguir votos.
Aliás, não só há vários anos com subida da despesa (em % do PIB) nos quais não houve eleições como há outros de variação negativa em que se realizaram atos eleitorais (ver gráfico). O agravamento da despesa social “resulta do efeito combinado da maturação do sistema (essencialmente, por força do aumento do número de beneficiários e de carreiras contributivas mais longas), da evolução demográfica e das transformações do mercado de trabalho (nomeadamente ganhos salariais e o crescimento dos níveis médios de desemprego).

3 – O Estado Social está falido

O livro apresenta “uma versão mais mitigada sobre a insustentabilidade do Estado Social português, mostrando como a viabilidade de sistema de proteção social depende das trajetórias demográficas, assim como das tendências da economia e do mercado de trabalho”. E acrescenta que “as pressões que afetam a proteção social não são distintas, bem pelo contrário, de um problema genérico que se pode colocar a todas as responsabilidades assumidas pelo Estado”.

O problema existe. Há uma pressão demográfica que se traduzirá no envelhecimento da população, com mais idosos e menos trabalhadores no ativo, o que se reflete no sistema. Ao mesmo tempo, as perspetivas de crescimento de longo prazo são pouco animadoras.

Isso traduz-se, por exemplo, olhando apenas para as pensões contributivas (que não incluem a generalidade do sistema onde há vários problemas), num desequilíbrio entre despesa e receita (ver gráfico). Há uma descida da despesa, o que se deve a alterações introduzidas nos últimos anos, mas mesmo assim a receita estabiliza e é insuficiente para a pagar.

O sistema tem ainda outras áreas onde pode haver problemas, mas em todos elas a dimensão dos desequilíbrios futuros depende de várias variáveis e a falência, anunciada de modo simplista, não é uma certeza.

4 – A prioridade do Estado Social é ajudar os mais pobres

“A crença de que o Estado Social se dirige sobretudo aos mais pobres cria a ilusão de que, apesar de todos contribuírem, apenas alguns beneficiam, pondo em risco a coesão social (colocando «uns» contra «outros») e diminuindo os incentivos à participação plena no sistema de proteção social, através do seu financiamento por via de contribuições e impostos”.

Na verdade, o sistema não se dirige apenas aos mais pobres. Embora existam medidas específicas para esse fim, como é o caso o Rendimento Social de Inserção (RSI) ou o Complemento Solidário para Idosos (CSI). Como referem os autores, “a função primordial da despesa não é a redução da pobreza, mas, sim, garantir segurança de expectativas e estabilidade de rendimentos ao longo da vida”.

A taxa de risco de pobreza, segundo dados do Eurostat relativos a 2013 (ainda não foram publicados os de 2014), em Portugal é de 46,9% antes das pensões, baixa para 25,5% se forem consideradas as pensões e desce para 18,7% quando entram em jogo todas as transferências sociais (ver tabela). O que significa que o sistema, em particular devido às pensões, tem um papel relevante na vida de uma fatia importante da população.

Da mesma maneira, as transferências sociais representam ligeiramente mais de 50% do rendimento (pré-transferências) dos 30% mais ricos e cerca de três vezes o rendimento dos 30% de menores rendimentos.

5 – O sistema de pensões é injusto porque muitos pensionistas recebem pensões milionárias

As chamadas pensões milionárias - um termo usado por excessiva simplificação e que se refere às reformas de maior valor – são uma pequena minoria no sistema. Apenas 0,1% dos pensionistas (da Segurança Social e da Caixa Geral de Aposentações) recebe pensões superiores a 5000 euros. São 2734 pessoas num universo superior a dois milhões onde 65,6% recebem menos de 500 euros mensais (ver tabela).

Há ainda o sistema de subvenções dos políticos que foi terminado em 2005 para novas subscrições, pelo governo de José Sócrates, com um período de transição e que tem sido alvo de sucessivas alterações para as subvenções em pagamento. A última, de 2014, introduziu a condição de recursos. Em 2013, havia 347 beneficiários.

6 – Não fora o terceiro setor e a sociedade portuguesa não teria respostas sociais

“Antes do 25 de abril e da transição para a democracia, o Estado assumia um papel supletivo, e as necessidades de resposta à família e de combate à pobreza recaíam, no essencial, sobre as mutualidades, as misericórdias e as hoje denominadas instituições particulares de solidariedade social (IPSS)”. Com a passagem para a democracia, houve um “crescimento significativo” das IPSS, um “aumento moderado” das misericórdias e uma “anemia” das mutualidades”.

É o dinamismo das IPSS que cria a ideia que “não fora as respostas solidárias destas entidades, a situação social das famílias portuguesas seria bem mais fácil”. Só que, apesar do disparo do número de IPSS entre 1986 e 2006, o aumento parou nos últimos anos (ver gráfico). O livro sublinha ainda que, apesar da natureza privada destas entidades, “a verdade é que são quase totalmente dependentes de recursos públicos para financiar os serviços que prestam à comunidade”.

7 – Os beneficiários das pensões muito baixas são todos pobres

“Apesar da denominação, nem todos os beneficiários de pensões mínimas vivem em risco de pobreza”. Este mito, dizem Adão e Silva e Mariana Trigo Pereira, serviu para mudar a “estratégia política de combate à pobreza entre os idosos, em particular no período de 2011 a 2015”. Isso traduziu-se, por exemplo, na atualização das pensões mínimas em anos de austeridade cujos beneficiários “não são necessariamente os pensionistas mais pobres”.

Foi para atacar a pobreza entre os pensionistas na falta de eficácia da simples convergência das pensões mínimas com o salário mínimo, que foi criado o CSI (ver figura com os complementos existentes).

8 – A cultura de dependência e as fraudes minam o Estado social

Uma das medidas mais atacadas, como um “incentivo à preguiça” entre outras críticas, é o Rendimento Social de Inserção que nasceu com o nome de Rendimento Mínimo Garantido durante o governo de António Guterres. Mas não é o único entre vários onde sobressai também o subsídio de desemprego. A questão não é exclusivamente portuguesa mas manifesta-se com frequência no discurso político.

Em 2013, quando o limiar de pobreza estava em 411 euros e o salário mínimo em 485 euros, “o valor médio processado por beneficiário de RSI foi, nesse ano, de 91,7 euros e o valor médio processado por família de 214,5 euros”. Donde, concluem os autores, o RSI não permite chegar ao limiar de pobreza e apenas alivia a sua intensidade e, ao mesmo tempo, fica longe do salário mínimo donde “não existe fundamento para a crença de que o RSI é um desincentivo ao trabalho”.

A prestação, dizem ainda os autores, tem elevada exigência no acesso (que tem sido aumentada) o que até permitiu que entre 2009 e 2014, “um período de crescimento do desemprego e de aumento da pobreza”, cerca de 160 mil pessoas perderam acesso.

No caso do subsídio de desemprego, “está dependente de um período e de densidade mínima de descontos para a Segurança Social” e segue “uma lógica de seguro social – os trabalhadores contribuem para o sistema para, caso fiquem no desemprego, terem direito a proteção”. Também nesta medida houve alterações nos últimos anos.