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19 recomendações para evitar outro colapso na banca como o do BES

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Comissão de avaliação à supervisão do Banco de Portugal ao Banco Espírito Santo recomenda vigilância e monitorização mais apertada sobre os bancos, bem como maior interação com os auditores externos. E faz propostas legislativas

O relatório da comissão que avaliou a supervisão do Banco de Portugal (BdP) ao Banco Espírito Santo (BES) faz 19 recomendações visando melhorar as práticas de supervisão do BdP sobre as instituições financeiras e, também, a regulamentação e legislação em vigor.

"Foram identificadas oportunidades de melhoria nas práticas de supervisão e nos quadros regulamentar e legislativo", lê-se no documento, divulgado esta quinta-feira.

A comissão - criada pelo BdP e da qual fazem parte quadros do supervisor - não faz, contudo, qualquer avaliação (quantitativa ou qualitativa) sobre a atuação do BdP, enquanto supervisor do BES, nos três anos que antecederam a aplicação da medida de resolução ao banco - o horizonte sobre o qual incidiu a sua análise.

A atuação do BdP no processo de resolução aplicado ao BES também ficou fora da avaliação.

As 19 recomendações incidem sobre 9 grandes temas, que cobrem muitas das questões que acabaram por culminar no colapso do BES: supervisão da vertente financeira de conglomerados mistos; exposição das instituições de crédito a acionistas e empresas participadas; outros conflitos de interesse; exposições intragrupo financeiro; condições de emissão de papel comercial; monitorização da venda de produtos financeiros pelos bancos; modelo de articulação entre supervisores financeiros; auditores externos; e atitude da supervisão prudencial perante as entidades supervisionadas.

E há espaço para reparos à atuação do BdP. No âmbito da supervisão, o documento aponta para maior vigilância e monitorização mais apertada por parte do supervisor à banca, bem como uma maior interação entre o supervisor e os auditores externos das instituições financeiras.

Logo pela primeira recomendação, o BdP é aconselhado a "dar particular atenção a potenciais conflitos de interesse nos grupos financeiros supervisionados, em especial nos conglomerados mistos", isto é, grupos económicos que incluem uma área financeira e outra não financeira, como acontecia com o Grupo Espírito Santo (GES).

É sobre estes conglomerados que incidem as recomendações seguintes. Segundo esta comissão, o BdP deve propor ao Governo o reforço do regime de escrutínio destes grupos, bem como uma redução gradual do limite de grandes riscos a partes relacionadas, salientando que "desejavelmente o processo deverá convergir para a proibição absoluta deste tipo de financiamento".

O documento salienta ainda que o BdP deve propor ao governo a proibição de comercialização, pelas instituições de crédito, de títulos de capital e de dívida das empresas não financeiras do grupo a que pertencem. Em causa está evitar a repetição de situações como a dos lesados do papel comercial de entidades do GES, subscrito aos balcões do BES.

Outras propostas de alteração do quadro regulamentar e legislativo apontam para uma redução gradual do limite de exposição das instituições de crédito a detentores de participações qualificadas.

A comissão também quer que o BdP proponha ao Governo a proibição de comercialização pelos bancos, a clientes não institucionais, de instrumentos financeiros emitidos por entidades detentoras de participações qualificadas e de ações ou outros instrumentos  que qualifiquem como fundos próprios do grupo financeiro a que pertence a instituição de crédito.

Neste âmbito, o relatório aconselha o supervisor a "não tolerar, em nenhum caso, a falta de esclarecimento sobre quais os beneficiários últimos das participações que atinjam pelo menos 2% do capital o direitos de voto das entidades pertencentes a grupos supervisionados". E vai mais longe, dizendo que "em caso de dúvida", o BdP "deve inibir os direitos de voto relativos a essas participações", sejam diretos ou indiretos.

Sem esquecer o quadro regulamentar, que deve ser alterado para obrigar a essa identificação sempre que a barreira dos 2% seja ultrapassada.

Ainda no âmbito da relação com empresas participadas, o documento aponta que o BdP deve propor ao Governo o estabelecimento de limites à exposição total dos bancos às participadas.

Para evitar outros potenciais conflitos de interesse, a 10ª recomendação é que o BdP proponha ao Governo a proibição da concessão de crédito pelos bancos a todos os membros dos conselhos de administração, geral e de supervisão, bem como a sociedades ou outras entidades por eles direta ou indiretamente dominados.

Na 11ª recomendação, a comissão volta a focar as práticas de supervisão do BdP, apontando que o supervisor dve "monitorizar continuadamente as exposições intragrupo financeiro. E se ultrapassarem um patamar de alerta (5% dos capitais próprios consolidados) "as entidades envolvidas deverão obrigatoriamente passar a ser objeto de um acompanhamento mais próximo por parte da supervisão".

Ainda neste âmbito, o documento considera que o BdP não deve conceder isenções de grandes riscos para exposições intragrupo a filiais em países terceiros "se não estiver garantido o acesso, sem restrições, a toda a informação relevante para o exercício eficaz da supervisão em base consolidada". Recorde-se que, o BES Angola foi peça central na derrocada do BES.

Na 13ª recomendação, a comissão volta a centrar atenções no papel comercial, defendendo que o o Bdp deve "propor ao Governo e em articulação com a Comissão do Mercado de Valores Mobiliários um aumento substancial do patamar mínimo para que uma emissão de papel comercial seja classificada como particular". Foi esse o caso do papel comercial emitidos por entidades do GES e subscrito aos balcões do BES: as emissões foram classificadas como particulares, escapando à supervisão da CMVM.

Mas, o documento vai mais longe e aconselha o BdP a "desenvolver capacidade técnica para passar a monitorizar a comercialização de todos os produtos financeiros pelas instituições de crédito aos seus clientes, numa dupla perspetiva comportamental e prudencial". E aponta: "Desejavelmente, perante a deteção de qualquer irregularidade que não se refira a depósitos ou créditos, os elementos respetivos deverão ser prontamente comunicados à CMVM ou á Autoridade de Supervisão de Seguros e Fundos de Pensões (consoante o tipo de produto em causa)".

A articulação entre supervisores é o alvo da 15ª recomendação, com a comissão a considerar que o BdP deve "promover junto dos outros supervisores financeiros nacionais e do Governo uma reflexão sobre possíveis melhorias no modelo institucional de supervisão financeeia português".

Os pontos seguintes do relatório são dedicados aos auditores externos. A comissão de avaliação à atuação do BdP quer que o supervisor desenvolva uma metodologia de interação com os auditores externos dos vários grupos financeiros. Por exemplo, emitindo orientações que "reforcem as exigências sobre o desempenho" desses auditores.

O documento defende ainda que o BdP proponha que a contratação do auditor externo seja feita por um órgão do conselho de administração (como a comissão de auditoria ou o conselho fiscal) independente da comissão executiva; a restrição ou proibição de prestação de serviços de consultoria pelas empresas que simultaneamente predtam serviços de auditoria ao grupo financeiro; a proibição de manutenção do mesmo auditor nas vertentes financeira e não financeira dos conglomerados mistos; a obrigatoriedade de rotação do auditor externo e do respetivo partner ao fim de três mandatos de três anos ou de dois mandatos de quatro anos; e a certificação prévia pelo BdP (com reavaliação periódica posterior - das sociedades de auditoria que pretendam exercer atividade em instituições de crédito, "garantindo o cumprimento de um código de conduta suficientemente explícito".

O documento termina com duas recomendações sobre as práticas de supervisão do BdP. Primeiro, ter especial preocupação na supervisão direta de instituições menos significativas (as maiores passaram a estar sob alçada do Banco Central Europeu) "de tomar as decisões de supervisão de forma mais tempestiva e determinada, mesmo que tal implique um maior risco de litigância". E, por fim, "promover uma reflexão interna sobre o modelo organizacional das funções jurídicas e da sua articulação com a supervisão direta".