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Sala de pânico

João Silvestre

Qual é a verdadeira flexibilidade das regras orçamentais?

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A margem que os países vão ter para deixar derrapar os défices não é um valor absoluto. Nem é sequer um número que se consiga identificar imediatamente. A Comissão Europeia, na comunicação em que estabeleceu as regras da flexibilidade, resumiu a questão num quadro que o Sala de Pânico aqui republica (neste caso retirado do relatório Finanças Públicas - Situação e Condicionantes 2015-2019 do Conselho de Finanças Públicas).

No fundo, a margem que cada país tem na chamada vertente preventiva do Pacto de Estabilidade - o que pressupõe, desde logo, que não tenham défice excessivo - depende da conjuntura económica e da sua situação de endividamento. Mais concretamente, como se vê no quadro, existem cinco situações para a situação conjuntural e duas distintas em termos de nível de dívida pública.

Recorde-se que o ponto de partida é haver uma melhoria do saldo orçamental estrutural (corrigido do ciclo económico) de 0,5% do PIB por ano. Esta exigência pode ser menor dependendo da situação concreta de cada economia.  

Os países com "conjuntura económica excecionalmente desfavorável", o que implica ter o PIB em queda e um hiato negativo do produto (distância face ao potencial) superior a 4%, não têm que fazer qualquer ajustamento. O caso extremo oposto, de "conjuntura económica favorável", o ajustamento exigido varia entre 0,5 e 0,75 pontos percentuais do PIB para países com dívida abaixo de 60% do PIB e entre 0,75 e 1 ponto para quem está acima deste limiar.   

Olhando para o caso português, o que é que se pode concluir? As previsões do governo no Programa de Estabilidade e Crescimento (PEC) 2015-2019 apontam para um crescimento de 2% e um hiato do produto de -2,6%, com o produto potencial a crescer 0,8%. Números que colocam Portugal numa situação em que é obrigado a melhorar o saldo orçamental em 0,5 pontos do PIB (situação assinalada a vermelho no quadro).

As previsões da Comissão Europeia são diferentes, com um crescimento de 1,7% em 2016, um hiato do produto negativo de 1,4% do PIB e um crescimento potencial de 0,3%. Esta situação colocaria Portugal no quadrado inferior da tabela o que, na prática, poderia implicar esforço adicional já que a exigência é de um valor superior a 0,5 pontos. Tendo sempre, como meta, o objetivo de médio prazo (0,5% de défice estrutural).    

Pelas contas do PEC, no entanto, o esforço exigido para o próximo ano será de apenas 0,4 pontos percentuais já que o o saldo estrutural este ano deverá ficar em 0,9% do PIB e em 2016 será atingido o objetivo de médio prazo de 0,5%. Convém sublinhar que as contas de Bruxelas são diferentes e a estimativa de défice estrutural em 2016 é de 1,4%. 

Mesmo cumprindo o objetivo de défice estrutural, que deve ser mantido depois de atingido, Portugal continuará sem cumprir a regra de redução de 1/20 do excesso de dívida face ao limite de 60% por ano. Embora esteja previsto, desde 2011, que os países com endividamento superior ao limiar de Maastricht ficassem sob procedimento por défice excessivo (PDE), os países que já estivessem em PDE tinham um período transitório para aplicação desta regra.

No caso português, isto acontecerá entre 2016 e 2018 ficando apenas para 2019 aplicação efetiva da regra da dívida. Até lá, é imposto apenas um ajustamento estrutural mínimo - calculado a partir das projeções de dívida pública - que corresponde a uma melhoria do saldo estrutural de 0,377 pontos do PIB.

Como a imposição é a mais exigente entre as duas regras  (défice e dívida), Portugal terá que atingir um défice estrutural de 0,5% em 2016. É a estratégia fixada pelo governo no PEC. 

A única flexibilidade que resta, aparentemente, é a que resulta da possibilidade de deixar custos de eventuais reformas estruturais ou investimentos estruturantes à margem dos limites de de défice. Governo e PS contam usar esta folga para 'financiar' a descida da taxa social única: a descida da taxa dos trabalhadores na proposta socialista e a redução da contribuição dos empregadores no caso PEC. 

Neste caso, a decisão passa sempre pela análise de Bruxelas. Mas, uma certeza existe: sem começar por ter um défice inferior a 3% este ano não é possível sequer sonhar em qualquer folga. E, neste ponto, há algumas dúvidas. O PEC mantém a meta de 2,7% do PIB apesar de várias estimativas contrárias, a começar pelo Fundo Monetário Internacional e pela Comissão Europeia. O PS, por seu turno, toma como ponto de partida o défice de 3,2% estimado pela Comissão e faz toda a sua análise a partir de 2016.

Convém que não se esqueçam do défice deste ano. É difícil, tendo em conta que há eleições pelo meio, mas é fundamental.