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Expresso

Não há bela sem senão (na íntegra)

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Por motivos que me são alheios, na passada sexta-feira, o artigo “Não há bela sem senão” não foi publicado na íntegra, pelo que esta semana, em vez de um novo texto, decidi reparar esse lapso e dar aos leitores a oportunidade de ler o artigo completo, como inicialmente previsto.

Nas sociedades modernas, a reforma do setor público pretende, em grande medida, reduzir a imensa máquina burocrática que ao longo de várias décadas geriu, em muitas dimensões, a vida dos cidadãos e estreitar a divisão entre o setor público e o setor privado. Para muitos, está instituída a ideia de que o setor público é fortemente monopolizado por corporações de funcionários ineficientes, com pouca produtividade e pouca imaginação, ao passo que o setor privado está na vanguarda criativa e produtiva. Culpa-se a burocracia, o clientelismo e um sistema que valoriza mais a antiguidade do que o talento pelos males do Estado e atribui-se à meritocracia o mérito da eficiência do setor privado.

Como consequência, as reformas do setor público, na maioria dos países da OCDE e em vários países em vias de desenvolvimento, têm considerado a aplicação de sistemas de incentivos que privilegiam a remuneração e promoção dos funcionários públicos com base no seu desempenho. Mas apesar de largamente aceites e implementados, os sistemas de incentivos que pretendem promover a meritocracia e consequentemente aumentar a eficiência, parecem ter um impacto reduzido quer na quantidade, quer na qualidade dos produtos e serviços prestados pelo setor público. Uma análise de 57 estudos sobre a introdução de uma remuneração baseada no desempenho no setor público mostrou que os resultados ficaram aquém das expectativas.

O que funciona no privado pode não ser ótimo no público

A avaliação e remuneração do desempenho no setor privado está baseada na teoria da agência, uma teoria económica neoclássica que assume que os indivíduos são racionais, egocêntricos, avessos ao risco, apenas interessados em maximizar o seu próprio bem-estar e que em determinados contextos e relações têm objetivos diferentes, gerando-se conflitos de interesses. Por exemplo, considere-se a relação entre um vendedor numa loja de roupa e o proprietário da mesma. Enquanto o proprietário da loja pretende aumentar o lucro, o vendedor maximiza o seu bem-estar se tiver garantido um ordenado estável ao fim do mês com o menor esforço possível. Neste filme, dado que os incentivos dos protagonistas não estão alinhados, se o vendedor receber um ordenado fixo é natural que pouco se esforce para aumentar as vendas de modo a garantir um maior lucro ao proprietário. No que respeita ao setor privado, existe evidência empírica que a aplicação de incentivos funciona. Por exemplo, Edward Lazear mostra que o pagamento à peça numa linha de montagem de automóveis pode trazer ganhos de produtividade até 36%, por um lado porque os trabalhadores se tornam mais produtivos, por outro, porque o sistema de incentivos atrai melhores trabalhadores.

Mas a prestação de serviços no setor público não se assemelha a uma linha de montagem nem a uma loja de roupa, não sendo a aplicação da teoria da agência simples, nem totalmente correta. Primeiro, a teoria de agência baseia-se numa relação de conflito de interesses entre, por exemplo, um trabalhador (o agente) e o empregador (o principal), e enquanto esta relação de agência é clara no setor privado, no setor público não é certo quem seja o “principal” nesta relação. Serão os políticos enquanto representantes dos cidadãos, os utilizadores dos serviços públicos, ou os contribuintes em geral?

Quando os incentivos desmotivam

Segundo, há que referir que, em grande medida, a motivação dos trabalhadores no setor público e privado é diferente porque os dois setores atraem pessoas diferentes. Há estudos que mostram que os trabalhadores do sector público têm preferências mais sociais e menos egoístas e exibem uma maior motivação intrínseca para o desempenho de determinada função. Existem dois tipos de motivações intrínsecas. Por um lado, o prazer de desempenhar determinada tarefa, e, por outro, o sentido de obrigação e dever no seu desempenho, dado que este contribui para o bem-estar social. O sentido de dever público é particularmente relevante no setor público, por exemplo, para os polícias, professores, enfermeiros, e médicos.

Quando a motivação intrínseca é forte, incentivos monetários dependentes de sistemas de avaliação de desempenho podem ter um efeito perverso, como é o caso do chamado crowding-out, ou seja, podem desmotivar quem estava intrinsecamente motivado. Experiências laboratoriais e de campo mostram que este fenómeno é real, sobretudo quando os indivíduos percecionam este tipo de incentivos como uma forma de controlo por parte dos empregadores e das organizações, destruindo relações de confiança. Neste caso, não significa que a aplicação de incentivos seja despropositada, mas, em vez de um salário dependente do desempenho, prémios com reconhecimento público, como por exemplo, a eleição do chamado ‘trabalhador do mês’, não criam efeitos de crowding-out e estimulam relações de confiança entre trabalhador e empregador. Além disso, são incentivos que têm custos relativamente baixos, permitindo que a meritocracia seja viável mesmo em contextos de austeridade.

Por último, há que reconhecer que os objetivos no setor público são mais ambíguos, não sendo tão claro como se deva quantificar o desempenho. Veja-se o caso da polícia. Fará sentido ter o ordenado a depender do número de multas ou do número de suspeitos presos? O bom senso diz-nos que não. Veja-se também o caso dos professores. Se o desempenho destes e das escolas depender das notas dos alunos vamos continuar a ter notícias que nos dão conta de facilitismos em exames.

A aplicação de incentivos no setor público tem de ter em conta o tipo de tarefas e funções. Por exemplo, controlar a produção e a prestação de serviços (output) e remunerar em função do desempenho faz sentido quando as tarefas são simples, quando os processos têm regras bem definidas, quando existem objetivos claros, como por exemplo, em tarefas como a recolha de lixo, a manutenção de infraestruturas, o processamento de licenças para construção, a análise de casos para atribuição de subsídio de desemprego. Para além de serem tarefas pouco ambíguas, a motivação intrínseca para o seu desempenho é em geral menor. A teoria da agência faz então mais sentido. Mas quando as tarefas são mais complexas, mais ambíguas, com resultados dependentes quer do esforço de outros, quer de circunstâncias fora do controlo dos trabalhadores, há que ter cuidado na escolha dos incentivos para que a meritocracia não seja um pau de dois bicos.

Perry J. L., Eberts, T.A., and Jun, S.Y (2009). Back to the future? Performance’relatedpay, empirical research, and the perils of persistence. Public Administration Review, 69(1), 29-38

Lazer, Edward P. (2000). Performance pay and productivity. American Economic Review, 90, 1346-61.