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Expresso

Não há bela sem senão

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Nas sociedades modernas, a reforma do setor do público pretende, em grande medida, reduzir a imensa máquina burocrática que ao longo de várias décadas geriu, em muitas dimensões, a vida dos cidadãos e estreitar a divisão entre o setor público e o setor privado. Para muitos, está instituída a ideia de que o setor público é fortemente monopolizado por corporações de funcionários ineficientes, com pouca produtividade e pouca imaginação, ao passo que o setor privado está na vanguarda criativa e produtiva. Culpa-se a burocracia, o clientelismo e um sistema que valoriza mais a antiguidade do que o talento pelos males do Estado e atribui-se à meritocracia o mérito da eficiência do setor privado.

Como consequência, as reformas do setor público, na maioria dos países da OCDE e em vários países em vias de desenvolvimento, têm considerado a aplicação de sistemas de incentivos que privilegiam a remuneração e promoção dos funcionários públicos com base no seu desempenho. Mas apesar de largamente aceites e implementados, os sistemas de incentivos que pretendem promover a meritocracia e consequentemente aumentar a eficiência, parecem ter um impacto reduzido quer na quantidade, quer na qualidade dos produtos e serviços prestados pelo setor público. Uma análise de 57 estudos sobre a introdução de uma remuneração baseada no desempenho no setor público mostrou que os resultados ficaram aquém das expectativas.

O que funciona no privado pode não ser ótimo no público

A avaliação e remuneração do desempenho no setor privado está baseada na teoria da agência, uma teoria económica neoclássica que assume que os indivíduos são racionais, egocêntricos, avessos ao risco, apenas interessados em maximizar o seu próprio bem-estar e que em determinados contextos e relações têm objetivos diferentes, gerando-se conflitos de interesses. Por exemplo, considere-se a relação entre um vendedor numa loja de roupa e o proprietário da mesma. Enquanto o proprietário da loja pretende aumentar o lucro, o vendedor maximiza o seu bem-estar se tiver garantido um ordenado estável ao fim do mês com o menor esforço possível. Neste filme, dado que os incentivos dos protagonistas não estão alinhados, se o vendedor receber um ordenado fixo é natural que pouco se esforce para aumentar as vendas de modo a garantir um maior lucro ao proprietário. No que respeita ao setor privado, existe evidência empírica que a aplicação de incentivos funciona. Por exemplo, Edward Lazear mostra que o pagamento à peça numa linha de montagem de automóveis pode trazer ganhos de produtividade até 36%, por um lado porque os trabalhadores se tornam mais produtivos, por outro, porque o sistema de incentivos atrai melhores trabalhadores.

Mas a prestação de serviços no setor público não se assemelha a uma linha de montagem nem a uma loja de roupa, não sendo a aplicação da teoria da agência simples, nem totalmente correta. Primeiro, a teoria de agência baseia-se numa relação de conflito de interesses entre, por exemplo, um trabalhador (o agente) e o empregador (o principal), e enquanto esta relação de agência é clara no setor privado, no setor público não é certo quem seja o “principal” nesta relação. Serão os políticos enquanto representantes dos cidadãos, os utilizadores dos serviços públicos, ou os contribuintes em geral?